II SA/Po 327/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi P.B.i A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości zażalenia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku biurowego przy ul. [...] [...] w P. Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy poprzedziło uzgodnienie planowanej inwestycji z Zarządem Dróg Miejskich dokonane na mocy postanowienia z dnia [...] ([...]). Po wznowieniu postępowania Zarząd Dróg Miejskich przesłał postanowienie uzgadniające z dnia [...] P.B., A.K., do tej pory nie biorącym udziału ani w postępowaniu uzgadniającym ani w postępowaniu poprzedzającym wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...]. W dniu [...] P. B. i A. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego wnieśli pismo zatytułowane "Zażalenie" na postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] doręczone wymienionemu pełnomocnikowi (wg jego oświadczenia) w dniu [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 124 § 1 i 2 kpa poprzez błędne oznaczenie daty postanowienia ([...]) gdyż - jak wynika z treści postanowienia - wydane ono zostało po wznowieniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, a wznowienie nastąpiło w dniu [...], skutkiem czego zaskarżone postanowienie nie mogło być wydane przed datą wznowienia. Wnoszący zażalenie zarzucili również brak dokładnego oznaczenia stron postępowania, wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej postanowienia oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, mimo, że na postanowienie służy zażalenie. Ponadto podnieśli, iż organ nieprawidłowo zastosował art. 107 § 4 kpa, bowiem przepisem szczególnym wobec tego przepisu jest art. 124 § 2 kpa i ten właśnie przepis znajduje zastosowanie w sprawie. Ponadto w ich ocenie zaskarżone postanowienie wydano bez analizy, czy planowana rozbudowa zasłoni dostęp światła słonecznego do lokali mieszkalnych położonych na najniższej kondygnacji nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...], której skarżący są współwłaścicielami. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 16.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przekazało według właściwości do Zarządu Dróg Miejskich pismo z dnia [...] zatytułowane "Zażalenie" na postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z [...], sporządzone przez pełnomocnika P. B. i A. K. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich winien potraktować pismo - zażalenie P. B. i A. K. jako wniosek o wznowienie postępowania i rozstrzygnąć w tym trybie. Dlatego należało przekazać je według właściwości. W dniu [...] P. B. i A. K. reprezentowani przez radcę prawnego złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając go wskazali, ze w toku wznowionego postępowania Zarząd Dróg Miejskich wydał nowe postanowienie, które zostało zaskarżone w zażaleniu. W związku z tym skarżący podtrzymując wyrażone w nim argumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że treść wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakłada niesłusznie, że doręczone pełnomocnikowi skarżących postanowienie z [...] jest "nowym" postanowieniem Zarządu Dróg Miejskich, wydanym w toku wznowienia postępowania. Jest to postanowienie "stare", doręczone stronom nie biorącym poprzednio udziału we wcześniej prowadzonym postępowaniu. Ponieważ zgodnie z art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie orzeczenie w I instancji, to kwestionowanie postanowienia uzgadniającego Dyrektora ZDM z uwagi na nieuczestniczenie w tym postępowaniu uzgodnieniowym musi być toczone przed tym właśnie organem. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli P. B. i A. K. zarzucając wadliwe zakwalifikowanie zażalenia na postanowienie Dyrektora ZDM jako wniosku o wznowienie postępowania, zamiast jako zażalenie, mimo, że Dyrektor ZDM zakwalifikował je prawidłowo i pismem z [...] przekazał zażalenie do Kolegium zgodnie z art. 133 kpa. W ocenie skarżących po wznowieniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu całe to postępowanie winno się toczyć od początku na nowo, a zatem Dyrektor ZDM winien wydać prawidłowe "nowe" uzgodnienia nie tylko doręczać "stare" uzgodnienia do wiadomości skarżącym. Dlatego skarżący złożyli zażalenie na postanowienie Dyrektora ZDM i organy winny je rozpatrzyć, nie zaś samowolnie kwalifikować je jako wniosek o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. P. B. i A. K., działając poprzez pełnomocnika będącego radcą prawnym złożyli w Zarządzie Dróg Miejskich pismo zatytułowane "Zażalenie" . W piśmie wywiedli , że stanowi ono zażalenie na doręczone w dniu [...] postanowienie Zarządu z dnia [...] Zarzucili w nim, że postanowienie narusza art. 124 § 1, 2 kpa poprzez błędne oznaczenie daty postanowienia, gdyż w istocie wydane zostało już po wznowieniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy. Wymienieni podnieśli brak dokładnego oznaczenia stron, wskazanie błędnej podstawy prawnej, brak uzasadnienia postanowienia, a nadto wydanie rozstrzygnięcia bez analizy, czy planowana rozbudowa zasłoni dostęp światła. W piśmie zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę uzgodnienia ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu analiza pisma prowadzi do wniosku, że zamiarem skarżących od samego początku było złożenie zażalenia na postanowienie uzgadniające. O powyższym świadczy zarówno treść pisma, jego tytuł, fakt, że zaadresowane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, co było zgodne z pouczeniem zwartym w treści postanowienia. Ponadto zdaniem Sądu okoliczność, że zostało ono sporządzone w imieniu skarżących przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego skłonić winno organ odwoławczy do przyjęcia, iż tytułując pismo "zażalenie" zdawał on sobie sprawę z jego charakteru, wywoływanych skutków. Wszak zażalenie oraz wniosek o wznowienie postępowania to dwie różne instytucje, których regulacje zawarto w odrębnych przepisach. Nie sposób założyć tak jak uczynił to organ II instancji, że osoba z wykształceniem prawniczym, będąca radcą prawnym nie rozróżnia na gruncie postępowania administracyjnego zażalenia od wniosku o wznowienie. Tym bardziej, że nie wskazuje na to jakikolwiek fragment spornego pisma. Wywody zawarte w skardze także potwierdzają, że intencją P.B., A.K. było złożenie zażalenia na postanowienie z dnia [...] Zważyć należy, że w świetle przepisów postępowania administracyjnego zażalenie jest środkiem zaskarżenia, które nie wymaga szczególnej formy. Nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanego postanowienia (art. 144 w zw. z art. 128 kpa). Pamiętać przy tym trzeba, że zażalenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 kpa (A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska. A.Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 753). Zgodnie z art. 63 § 2 kpa podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenia) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W myśl art. 64 § 2 kpa o ile podanie nie odpowiada zadość wymaganiom należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków. Ugruntowany w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd zgodnie z którym nawet jeżeli treść żądania zawartego w podaniu budzi wątpliwości organ administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska. A.Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 434). Przykładowo w wyroku z 23.04.1993 r. (SA/Kr 2342/92, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o tym, jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona to pismo skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska co do charakteru złożonego pisma (por. również wyrok NSA z 17.09.1992 r., sygn. akt III SA 949/92, niepubl.). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mając ku temu żadnych podstaw, wbrew jednoznacznej woli skarżących - wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z [...] potraktowało zażalenie jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Tym samym stwierdzić należy, że organ II instancji dokonał niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, samodzielnie precyzując treść żądania strony nie mając ku temu uprawnień. Zwrócić uwagę należy w tym miejscu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienia jak i poprzedzające je postanowienie z dnia 12.04.2007 r. rozstrzygało w tym samym składzie. Zgodnie zaś z Uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt III GPS 2/06, ONSAiWSA, Nr 3, poz. 61) przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. Oznacza to w istocie, że członkowie Kolegium - W. Sz., A. F. i J. G., którzy brali udział w wydaniu postanowienia z [...], a następnie również orzekali przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, podlegali w istocie wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że tak zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 7 - 9 kpa, 63 § 2 kpa, 64 § 2 kpa, 128 kpa w zw. z art. 144 kpa, a także art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, co - jak wykazano - miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, przystąpi do rozpoznania zażalenia z dnia [...], złożonego przez skarżących w Zarządzie Dróg Miejskich. Orzekając w trybie art. 127 § 3 kpa będzie miało na względzie treść powołanej wyżej Uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/A.Łaskarzewska MK