II SA/Po 327/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skarg D. S. i L. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...], [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji; I. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 727,- zł (siedemset dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta K., na podstawie art. 4 pkt 7, 10, 11, 12, 13, art. 5, art. 11 ust. 1 i 1a i 4, art. 12 i art. 14 ust. 1 art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych") zezwolił A S.A. w K. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów zaliczonych do użytków rolnych klasy III b, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego oraz pod urządzeniami melioracji wodnych położonych na działce oznaczonej numerem [...] i na części działki oznaczonej numerem [...] o łącznej powierzchni 0,92 ha oraz wyłączyć z produkcji rolniczej grunty zaliczone do użytków rolnych klasy IVa wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, położone na części działki oznaczonej numerem [...] i na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o łącznej powierzchni 5,1769 ha, przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego – [...], na terenie gminy K., zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Tą samą decyzją Starosta K. zwolnił A w K. S.A. z uiszczenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji użytków rolnych oraz ustalił dla A S.A. opłatę roczną w wysokości [...] zł z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, a także zwolnił A z obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów rolnych i zobowiązał A do dokonania rekultywacji gruntów rolnych zajętych pod eksploatację górniczą w terminie 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej, a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołań L. K. i D. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dwiema decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] maja 2010r. W uzasadnieniach decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej organy zobowiązane są zapobiegać zbyt pochopnemu przeznaczaniu gruntów rolnych na cele inwestycyjne. Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja w żadnym wypadku nie zastępuje pozwolenia na eksploatację węgla, nie ma też wpływu na proces cywilny pomiędzy stronami w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod eksploatację węgla brunatnego. Wyrażenie przez organ zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej było możliwe, albowiem zostało wydane - przez sąd cywilny – podlegające wykonaniu orzeczenie zabezpieczające zezwalające A na zajęcie przedmiotowych nieruchomości. Kolegium zwróciło również uwagę, że grunty rolne stanowiące działkę nr [...] nie wymagały zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosły L. K. oraz D. S. Postanowieniem z dnia 10 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 145/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Po 752/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2011r. oddalając skargę D. S. wskazał, że skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie. Natomiast wniesienie skargi przez L. K. umożliwiło Sądowi dostrzeżenie z urzędu, że organy orzekające w zakresie nieruchomości będącej jej własnością, wydały decyzję bez podstawy prawnej, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej przez tą skarżącą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz części decyzji organu I instancji. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej D. S. od wyroku WSA w części dotyczącej punktu I, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lutego 2013r. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi D. S. i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne. Sąd II instancji wskazał, że kluczową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie jest to, czy postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. o zabezpieczeniu powództwa wywołuje taki skutek prawny, że na tej podstawie A S.A. w K. uzyskała prawo do zajęcia należących do D. S. działek nr [...] i [...] w celu eksploatacji na tych nieruchomościach węgla brunatnego. Zgodnie bowiem z art. 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w granicach określonych przez ustawy oraz – co należy podkreślić – umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego, użytkownik górniczy może, z wyłączeniem innych osób, poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać określone kopaliny. Jednak w aktach sprawy brak jest tego rodzaju umowy, o której stanowi dyspozycja art. 9, a koniecznej do ustanowienia użytkowania górniczego. Sąd I instancji nie uwzględnił również, że w uprzednim stanie prawnym, obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego (Dz.U. Nr 31, poz. 128 ze zm.), która nowelizowała dekret z dnia 6 maja 1953 r. Prawo górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 1978 r. Nr 4, poz. 12 ze zm.), użytkowanie górnicze powstawało w drodze decyzji administracyjnej (koncesji). Akta sprawy nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy do ustanowienia użytkowania górniczego w niniejszej sprawie nie doszło na podstawie tego rodzaju decyzji administracyjnej, a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. Sąd kasacyjny stwierdził, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2010 r. o zabezpieczeniu powództwa nie może stanowić o tym, że jest to w istocie użytkowanie górnicze w rozumieniu art. 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Dlatego też prawidłowa ocena zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, następnie poddanych wykładni, będzie możliwa dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego, w ramach którego podstawową kwestią jest to, czy było ustanowione użytkowanie górnicze jako przesłanka ustawowa warunkująca w tym zakresie wydanie przez właściwy organ na wniosek A S.A. w K. decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowych użytków rolnych na podstawie art. 4 pkt 4 w związku z art. 11 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270) dalej zwana "p.p.s.a." Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z treścią art. 9 ustawy z 4 lutego 1994r.prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2005, Nr 228, poz. 1947 ze zm.), dalej "ustawa" obowiązującego w dacie rozstrzygania w sprawie, w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego użytkownik górniczy może, z wyłączeniem innych osób, poszukiwać, rozpoznawać lub wydobywać oznaczoną kopalinę. W tych samych granicach użytkownik górniczy może rozporządzać swoim prawem. Użytkowanie górnicze jest prawem podmiotowym znanym polskiemu prawu od niedawna. Przepis art. 9 (w zw. z art. 13) ustawy określa normatywną treść użytkowania górniczego. Jest nią "wyłączność" w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopaliny (a także wykonywania pozostałych prac geologicznych, podziemnego magazynowania lub składowania, zob. art. 14 ustawy) oraz możliwość rozporządzania wspomnianym prawem. W przypadkach nie uregulowanych prawem geologicznym i górniczym stosują się tu odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego dotyczące użytkowania (tj. art. 252 i n. kc). Warunkiem zastosowania art. 9 ustawy i korzystania z wynikających z tego przepisu praw jest w pierwszej kolejności posiadanie przez podmiot statusu użytkownika górniczego, o czym stanowi art. 10 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu ustawy ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji. Umowa o ustanowienie, zmianę treści lub przeniesienie użytkowania górniczego powinna być pod rygorem nieważności zawarta na piśmie (art. 10 ust. 2 ustawy). Natomiast w ust. 3 ustawodawca stanowi, że w przypadku wygaśnięcia albo cofnięcia koncesji, użytkowanie górnicze wygasa. Z powyższego wynika, że prawo geologiczne i górnicze obowiązujące w dacie rozstrzygania przewiduje wyłącznie umowny tryb powstawania tego prawa. W tym stanie prawnym powstanie użytkowania górniczego w inny sposób jest niedopuszczalne (tak też wyr. NSA z 29 VI 1998 r., II SA 384/98, niepubl.). Tymczasem w aktach sprawy brak tego rodzaju umowy, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić także należy, że w stanie prawnym poprzedzającym ustawę, ukształtowanym nowelą z dnia 9 marca 1991 r., użytkowanie górnicze powstawało w drodze decyzji administracyjnej (koncesji). Wobec powyższego zadaniem organów administracji jest ponowne ustalenie stanu faktycznego co do posiadania przez A przymiotu użytkownika górniczego i wskazanie jego źródła w odpowiedniej umowie o użytkowanie górnicze lub decyzji administracyjnej, skoro do akt sądowych dołączono kserokopię koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...]1994r., nr [...], udzielającej A w K. koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...] położonego na terenie miasta i gminy K. oraz gmin Ś. i W. (k. 296), zmienionej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] 1998r. Akta sprawy nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy do ustanowienia użytkowania górniczego w niniejszej sprawie nie doszło na podstawie tego rodzaju decyzji administracyjnej, a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2010 r. o zabezpieczeniu powództwa nie może stanowić o tym, że jest to w istocie użytkowanie górnicze w rozumieniu art. 9 ustawy. W świetle bowiem także dyspozycji art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy, ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, lecz pod warunkiem uzyskania koncesji. Dlatego też prawidłowa ocena zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, następnie poddanych wykładni, będzie możliwa dopiero po właściwym ustaleniu stanu faktycznego, w ramach którego podstawową kwestią jest to, czy było ustanowione użytkowanie górnicze jako przesłanka ustawowa warunkująca w tym zakresie wydanie przez właściwy organ na wniosek A S.A. w K. decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowych użytków rolnych na podstawie art. 4 pkt 4 w związku z art. 11 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2004 Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz art. 9 kpa biorąc pod uwagę brak prawidłowych ustaleń przez właściwe organy stanu faktycznego w tej sprawie. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji winien uwzględnić okoliczności wskazane powyżej oraz uchybienia podniesione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt. II wyroku). Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a. (pkt III wyroku).