II SA/Po 329/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 r. sprawy ze skargi I. A. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2009r Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 roku H. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem o powierzchni 150 m2 na działce nr [...] przy ulicy Z. we W.. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku Burmistrz Miasta i Gminy W., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wskazał, że zamierzenie obsługiwane będzie zjazdem z ulicy B. lub z ulicy Z., przy czym warunki zjazdu należy uzgodnić z zarządcą drogi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zastrzeżenia do projektowanej budowy wnieśli I. i J. A., którzy nie zgadzają się na planowany zjazd z ul. B., gdyż będzie on kolidował ze zjazdem do ich planowanego garażu. Organ stwierdził, iż przedmiotowa działka inwestora ma charakter narożnikowy, a zatem można wydać zgodę na oba warianty zjazdu tj. od ul. B. jak i od ul. Z.. Pismem z dnia [...] października 2008 roku I. i J. A. wnieśli odwołanie od tejże decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, podnosząc, że wykonanie zjazdu od ul. B. doprowadzi do sytuacji konfliktowych w sąsiedztwie, taka lokalizacja zjazdu naruszy komfort zamieszkiwania na ich posesji, a uciążliwości związane z hałasem i spalinami wzrosną, istnieje także kolizja między powyższą inwestycją, a planowanym przez nich wyjazdem do garażu, co do którego toczy się aktualnie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zaznaczyli zarazem, że w ich opinii wystarczyłoby zastrzec, iż ewentualny wjazd od ulicy B. winien być prostopadły (podobne rozwiązanie przyjęto również na terenie innych posesji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w toku sprawy nie doszło do naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę, że ulica B. jest drogą publiczną, inwestor mógł w sposób wyżej opisany zaplanować budowę wjazdu. Natomiast, w razie gdyby skarżący chcieli ograniczyć możliwość korzystania z drogi na granicy frontowej ich posesji, powinni w tym celu zwrócić się do zarządcy drogi o ustawienie stosownego znaku drogowego. I. i J. A. wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze powtórzone zostały zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał organ do nadesłania w terminie 14 dniu kompletnych akt administracyjnych organu I instancji, w tym: kompletnego wniosku inwestora, decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008 roku, wszystkich opinii odpowiednich organów współopiniujących oraz dokumentów od gestorów mediów, a także pism skarżących, składanych w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2009 roku organ II instancji stwierdził, iż całość akt przesłano do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podało, iż wystąpiło do Burmistrza Miasta i Gminy W. o uzupełnienie akt administracyjnych. Burmistrza Miasta i Gminy W. wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2009 roku nadesłał dokumenty: wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, warunki przyłącza wodociągowego z dnia [...].11.2008 r., warunki przyłącza energetycznego z dnia [...].01.2010 r., pisma skarżących składane w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych względów niż w niej przytoczono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei w świetle art. 134 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 tejże ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w omawianej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Wedle art. 59 ust. 1 tej ustawy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Celem postępowania w tym przedmiocie jest ocena planowanego przedsięwzięcia pod kątem kontynuacji istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Z tego też powodu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa poniżej. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy, wydanie decyzji następuje na wniosek inwestora, zaopatrzony w dokumentację, na którą składa się określenie granic przedmiotowego terenu, przedstawione na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, obejmujących teren w skali 1:500 lub 1:1000. Należy ponadto dołączyć charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie: (1) potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, tzn. zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczna oraz wskazanie sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, (2) planowanego modelu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, (3) charakterystycznych parametrów technicznych przedsięwzięcia i danych charakteryzujących jego wpływ na środowisko. Z kolei wedle art. 53 ust. 3 – 5a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, organ wydający decyzję przeprowadza analizę (1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz (2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustawodawca kreuje zarazem wymóg uzgodnienia proponowanej decyzji z szeregiem podmiotów. Wreszcie, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wymóg uzyskania dostępu do mediów, przy czym wystarczające jest otrzymanie przez inwestora zapewnienia w drodze umowy z właściwa jednostką organizacyjną. W świetle przedstawionych Sądowi do kontroli akt administracyjnych należy dojść do wniosku, że żaden z wyżej wymienionych wymogów nie zostały wykonany prawidłowo. Do wniosku nie załączono bowiem mapy, a nadto brak charakterystyki tak opisowej, jak i graficznej planowanego obiektu. Jak słusznie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1178/07, LEX nr 488290, taki stan jest wadą postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że podstawę orzekania stanowi jedynie kompletny wniosek inwestora, gdyż tylko taki jego kształt pozwala na zbadanie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, znajdujące się w aktach sprawy wyniki analizy urbanistycznej uznać należy za niewystarczające. Nie towarzyszy bowiem im szczegółowa dokumentacja analizy, co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczną weryfikację poprawności jej przeprowadzenia, a zatem poddaje w wątpliwość sens samych wyników. Ponadto stwierdzić trzeba, iż warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej uzyskano po wniesieniu odwołania, a zatem po wydaniu decyzji przez organ I instancji, zaś warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej określono dopiero w dniu [...].01.2010 r., tj, dopiero po wniesieniu skargi do Sądu i po sądowym wezwaniu do uzupełnienia akt administracyjnych. W rezultacie powstaje w pytanie co do kompletności przekazanych do Sądu wraz ze skargą akt administracyjnych. W celu rozwiania tej wątpliwości Sąd zwrócił się do Kolegium o przekazanie niezbędnej dokumentacji, w następstwie czego nie doszło jednakże do koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego. W takiej sytuacji pozostaje przyjąć, że organy orzekały jedynie na podstawie informacji zgromadzonych w aktach przekazanych do Sądu. Trzeba zarazem zauważyć, że brak istotnych wyjaśnień stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071), gdyż dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można rozpatrywać czy dany fakt został udowodniony (art. 80 tejże ustawy). Nieustalenie wszystkich niezbędnych okoliczności może w konsekwencji stanowić uchybienie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zatem legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzającą naruszają wymienione powyżej przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o ustawowo wymagane elementy i w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy ustalić czy spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tejże ustawy. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak