II SA/Po 329/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje r.pr. K. Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę ... zł (...) w tym ... zł (...) tytułem podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2015 r. nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania E. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie 250 zł na zakup żywności w październiku 2014 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 1 października 2014 r. E. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Organ I instancji wydając decyzję z dnia ... 2014 r. przyznającą E. K. zasiłek celowy na zakup żywności w październiku 2014 r. w kwocie 250 zł powołał przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej: u.p.s. i wyjaśnił, że na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalił, iż wnioskodawca, jako że jest nieaktywny zawodowo ze względu na schorzenie układu krążenia i kręgosłupa (niezarejestrowany w PUP), prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się ze środków pomocy społecznej (219,67 - dodatek mieszkaniowy), a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego, kwalifikuje się do przyznania przedmiotowej pomocy. Jednocześnie organ stwierdził, że przyznana kwota 250 zł na zakup żywności (strona wnioskowała o 350 zł) powinna być wystarczająca dla zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy. Wyjaśniono, że wartość jednego gorącego posiłku dziennie wynosi - wedle wskazań uchwały Rady Miasta P. z dnia 28 stycznia 20-14 r. - 8,50 zł, co oznacza, że miesięcznie jest to koszt 255 zł. Organ dodał, że pomimo oczekiwań strony, nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania, także w zakresie wysokości pomocy, albowiem jest to wsparcie, które nie powinno zastępować starań świadczeniobiorcy. Organ wskazał nadto, że strona ma otrzymać odrębną decyzją zasiłek okresowy w wysokości 274 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. podniósł, iż jego stan zdrowia wymaga specjalistycznej diety, która kosztuje więcej, aniżeli zwykłe posiłki. Wskazał, iż ok. 8 zł dziennie na żywność wystarcza jedynie na bardzo skromne posiłki, bez obiadów. Dodał, że schudł ok. 10 kg i pogorszył się jego stan zdrowia. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium uznało, że stan faktyczny sprawy został przez organ I instancji ustalony prawidłowo, a tym samym potwierdziły się ustalenia w zakresie stanu rodzinnego, zdrowotnego, majątkowego i zarobkowego strony. W tym kontekście odwoławczy powoławszy przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stwierdził, że dochód miesięczny E. K. we wrześniu 2014 r. wyniósł 502,67 zł (zasiłek okresowy na kwotę 283 zł i dodatek mieszkaniowy na kwotę 219,67 zł) i jest niższy od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem Kolegium strona może sama zabezpieczyć z otrzymanego zasiłku celowego na żywność w wys. 250 zł przedmiotową potrzebę bytową w stopniu wystarczającym, a z zaświadczenia lekarskiego przedstawionego wraz z odwołaniem nie wynika konieczność zachowania przez stronę specjalistycznej diety, ani nie zawiera opinii dietetyka co do wskazania potraw, które w swych schorzeniach E. K. mógłby spożywać. E. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015 r. Skarżący podniósł argumentacje tożsamą do podanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności wskazał, że przyznana kwota nie pozwoli mu na zakup nawet skromnych posiłków, gdyż sam obiad w najtańszym barze kosztuje 9,90 zł. Dodał, że żyje na skraju ubóstwa, a jego stan zdrowia wymaga specjalistycznej diety, co wynika wprost z zaświadczeń lekarskich. Podał też, że nie jest w stanie korzystać z obiadów świadczonych przez organizacje społeczne, albowiem nie stać go na zakup biletów na transport publiczny, by dojechać do miejsc, gdzie wydawane są posiłki. Skarżący podniósł też, że nie jest prawdą jakoby otrzymywał 505 zł na zakup żywności, bowiem kwota otrzymywana na ten cel wynosi 250 zł oraz pomoc w formie jednego gorącego posiłku dziennie tj. 255 zł miesięcznie. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. ustanowił dla E. K. radcę prawnego z urzędu. Na rozprawie przed Sądem w dniu ... 2015 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, w tym ocena dowodów miała charakter dowolny. Organy w żaden sposób nie odniosły się do szczególnych potrzeb żywieniowych skarżącego, przyjmując w stosunku do niego stawkę żywieniową taką samą jak standardowa. Ponadto organ nie wyjaśnił, przyczyn, dla których odmówił skarżącemu przyznania pomocy we wnioskowanej kwocie 350 zł miesięcznie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Skarżący podtrzymał argumentację swego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 250 zł na miesiąc października 2014 r. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Równocześnie, jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Zauważyć również należy, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Zauważyć należy, że w okresie przypadającym na wrzesień 2014 r., a więc miesiąc kalendarzowy poprzedzający miesiąc złożenia wniosku w niniejszej sprawie oraz w okresie na jaki wnioskowana pomoc miała być przyznana (X 2014 r.) E. K. otrzymywał jedynie pomoc w formie dodatku mieszkaniowego na kwotę 219,67 zł, nie uzyskując dochodu z innych źródeł. Równocześnie ponosił koszty z tytułu czynszu za mieszkanie (307,54 zł), za energię elektryczną (39,16 zł), za gaz 30,66 zł), za leki (40,92 zł), telefon 16,66 zł, TV (26,90 zł), podatek od nieruchomości (2,48 zł), użytkowanie wieczyste (3,48 zł) oraz za środki czystości (15 zł), łącznie 482,74 zł. W związku z tym należy stwierdzić, że Kolegium błędnie ustaliło dochód strony podając, że poza dodatkiem mieszkaniowym skarżący we wrześniu 2014 r. dysponował zasiłkiem okresowym na kwotę 283 zł miesięcznie. W ocenie Sądu uchybienie to, jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w ocenie Sądu, prawidłowo, w granicach uznania administracyjnego, organy przyjęły, że stronę należy objąć pomocą w formie zasiłku celowego, lecz ograniczyć jego wysokość do kwoty 250 zł. Jak już wskazano w okresie, w którym E. K. wystąpił z wnioskiem oraz w którym wydano zaskarżoną w tej sprawie decyzję, korzystał on ze wsparcia w postaci dodatku mieszkaniowego na kwotę 219,67 zł, a więc jego dochód nie przekraczał kryterium dochodowego wynoszącego, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., dla osoby samotnie gospodarującej kwotę 542 zł. Zważyć jednak należy, że przyznany w niniejszej sprawie zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 250 zł służyć ma zgodnie z celem jego przyznania zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej strony w formie zakupu żywności, nie powinien zaś zaspokajać innych potrzeb. Z akt sprawy faktycznie wynika, jak twierdzi skarżący, że lekarze zalecili E. K. zdrową (specjalistyczną) dietę. W tym zatem zakresie błędnie stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w aktach sprawy brak jest dowodów na okoliczność konieczności zachowania przez stronę specjalistycznej diety. Uchybienie to, jako procesowe (naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na podane poniżej powody. Fakt, iż skarżący powinien zachować specjalistyczną (zdrową) dietę nie oznacza jeszcze, że przyznana pomoc w kwocie 250 zł na zakup żywności jest niewystarczająca na zaspokojenie jego potrzeb żywieniowych. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, by dieta, którą zalecili mu lekarze była kosztowniejsza od przeciętnych posiłków niedietetycznych. Odnosząc się do argumentacji E. K., iż przyznana mu pomoc nie pozwala nawet na pokrycie kosztów zakupu obiadów w najtańszym barze, Sąd pragnie przypomnieć, że w myśl zasady pomocniczości pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Sąd nie widzi przeszkód, żeby skarżący - jako osoba w wieku 64 lat - mógł wykorzystać swe możliwości poprzez dokonywanie samodzielnie zakupów żywności i samodzielne przygotowywanie posiłków, która to formie żywienia jest znacznie tańsza od żywienia się, nawet w najtańszym barze. Ponadto, jak wynika z powołanego art. 2 ust. 1 u.p.s., rolą pomocy społecznej jest wspieranie osoby tego wymagające, w przezwyciężaniu trudności, a nie ich zaspokajanie. Tym samym, skoro skarżącemu przyznano na zakup żywności 250 zł, a kwestionuje on jedynie wysokość tej pomocy, a niej jej pieniężną formę, należało przyjąć, że skarżący jest zdolny zarówno do samodzielnych zakupów żywności, jak i przygotowywania posiłków. W rezultacie dysponując kwotę 250 zł przyznaną na ten cel skarżący może zadbać samodzielnie – na ile to jest możliwe w ramach przyznanych środków - o utrzymanie zdrowej diety. Raz jeszcze należy wskazać, że pomoc społeczna jedynie wspiera, a nie zastępuje osoby w trudnych sytuacjach życiowych. Dlatego Sąd uznał, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), że rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie są zgodne z treścią art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono w punkcie I. wyroku. Na podstawie art. 250 § 1 w zw. z § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) Sąd przyznał radcy prawnemu K. Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł, w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług (pkt II. wyroku).