II SA/Po 33/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Hrycaj Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]w części odmawiającej przyznania B. R.j prawa do zasiłku, 2. zasądza od Wojewody na rzecz B. R. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. ustala, że zaskarżona decyzja Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. podlega wykonaniu w nie uchylonej części. /-/ M.Dybowski /-/ M.Hrycaj /-/ P.Miładowski JF Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w P. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, i art. 6 pkt 6 lit. a) i b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.- dalej uzpb; k. 7 akt administracyjnych) uznał B. R. z dniem [...] lipca 2002 r. za osobę bezrobotną i odmówił Jej przyznania prawa do zasiłku. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż w dniu rejestracji Skarżąca spełniła warunki do uznania za bezrobotną, jednak nie przepracowała w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji 365 dni, lub nie osiągnęła w tym okresie wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. W odwołaniu od decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia [...] lipca 2002 r. (k.30 v akt sądowych) B.R. podniosła, iż utraciła prawo do zasiłku w skutek błędnej informacji, udzielonej przez pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w P. Skarżąca toczyła ze swoim byłym pracodawcą spór przed Sądem Pracy, w związku z czym pouczono Ją, iż warto zarejestrować się dopiero po "otrzymaniu sprostowanego świadectwa pracy". Dnia [...] sierpnia 2002 r. (k.16 akt administracyjnych) Skarżącą zobowiązano do dostarczenia raportów ZUS RMUA z okresu zatrudnienia w B. B. P. sp. z o.o. (dalej Spółka) lub zaświadczenia, potwierdzającego miesięczne dochody uzyskiwane w Spółce, raportów ZUS RMUA z tytułu wykonywania pracy w ramach umowy zlecenia w firmie C.U. od [...] marca 2002 r. do [...]maja 2002 r. oraz raportów ZUS RMUA z tytułu pracy w ramach umowy o dzieło w firmie C. U. od [...] – [...] czerwca 2002 r., o ile za ten okres zostały opłacone składki ZUS na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Dnia [...] sierpnia 2002 r. (k. 14 akt administracyjnych) B. R. dostarczyła zaświadczenie z którego nie wynikały miesięczne dochody, w związku z czym została poinformowana o konieczności uzupełnienia dokumentów. Dnia [...] października 2002 r. (k. 9 akt administracyjnych) Skarżąca dostarczyła raporty ZUS RMUA za okres pracy na umowę zlecenie od [...]marca 2002 r. do [...]maja 2002 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.; k. 1 akt administracyjnych) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok sprawy i wyjaśnił, że okres 18 miesięcy poprzedzający rejestrację, rozpoczął bieg [...] stycznia 2001 r. Z tytułu wykonywania umowy o dzieło Wnioskodawczyni otrzymała 880 zł wynagrodzenia, nie opłaciła jednak składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy. Do wymaganego art. 23 ust 2 pkt 4 uzpb okresu 365 dni, zaliczono pracę w Spółce, w której od 18 stycznia 2001 r. do 25 września 2002 r Skarżąca przepracowała 250 dni. Bezzasadny jest zarzut błędnego pouczenia Wnioskodawczyni przez pracowników PUP, bowiem postępowanie w sprawach uznania za osobę bezrobotną jest postępowaniem wnioskowym; od woli strony zależy, czy chce się zarejestrować jako bezrobotna i korzystać z uprawnień płynących z uzpb. Zgodne z prawdą było pouczenie, że jeśli w świadectwie pracy wskazano, że stosunek pracy rozwiązano z winy pracownika; zasiłek przysługuje w takim przypadku po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania w PUP. W PUP w P., gdzie prawo do zasiłku przysługuje przez 6 miesięcy, w praktyce zasiłek przyznano by Wnioskodawczyni na kilka dni. W świetle tej informacji i informacji, że po zgłoszeniu się z wyrokiem Sądu lub sprostowanym świadectwem, ewentualne ustalenie prawa do zasiłku nastąpiłoby po upływie 7 dni od rejestracji, Zainteresowana zrezygnowała z rejestracji w PUP. Nie można zarzucić w tej sytuacji organowi I instancji błędnego informowania strony. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu Skarżąca podniosła argumenty, na które powoływała się już w odwołaniu do Wojewody . Dnia [...] stycznia 2003 r. B. R. złożyła w sekretariacie Sądu komplet dokumentów ZUS RMUA – wystawionych przez Spółkę w dniach od [...] grudnia 2002 r. do [...] stycznia 2003 r. – stanowiący uzupełnienie dokumentacji gromadzonej w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej kosztów sadowych według norm przepisanych; podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153/02/1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 153/02/1270 ze zm.- dalej upsa). Na rozprawie dnia 13 września 2005 r. (k. 31, 41 akt sądowych; bezsporne- art. 106 § 3 i 5 upsa w zw. z art. 230 kpc; k.1v, 3 akt administracyjnych) B. R. wyjaśniła, że pierwszy raz zgłosiła się w PUP w P., dzień lub dwa dni po wytoczeniu powództwa przed Sądem Pracy w P. w sprawie o odszkodowanie, odprawę i sprostowanie świadectwa pracy – powództwo wytoczono [...] października 2001 r. Wtedy pracownik Powiatowego Urzędu Pracy pouczył Skarżącą, że z posiadanym świadectwem pracy nie znajdzie zatrudnienia, i ma się zgłosić, gdy uzyska sprostowane świadectwo. Mimo sprostowania świadectwa [...] marca 2002 r. Skarżąca nie stawiła się w PUP, ponieważ pracowała już w C. U. W toku postępowania naruszono szereg przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. – dalej kpa), które wywołały negatywne skutki dla Skarżącej. Organ pierwszej instancji błędnie pouczył Zgłaszającą się w październiku 2001 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., celem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, iż rejestracji można dokonać dopiero po rozstrzygnięciu sporu toczącego się pomiędzy Nią, a byłym pracodawcą – B. B. P. sp. z o.o. przed Sądem Pracy w P. Gdy – stosownie do pouczenia – B.R. zgłosiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. ponownie dnia 19 lipca 2002 r., organ I instancji nie zgromadziwszy- wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 kpa- wszystkich koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy dokumentów wydał decyzję, którą odmówił przyznania Skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wskazując na nie spełnienie ustawowych przesłanek, w tym na przepracowane w okresie ostatnich 18 miesięcy tylko 250 dni. Skarżącej nie wezwano także do przedstawienia raportów ZUS RMUA, ani zaświadczeń potwierdzających miesięcznie uzyskiwane dochody, niezbędnych dla właściwego ustalenia stanu faktycznego. Ustaleń co do wymienionych dokumentów usiłował dokonać Powiatowy Urząd Pracy dopiero w toku postępowania międzyinstancyjnego- w postępowaniu wyjaśniającym po wydaniu decyzji I instancji (notatki służbowe z: [...] sierpnia 2002 r.- k.16; [...]sierpnia 2002 r.- k.14; [...]października 2002- k.9 i 13), choć sprawa przeszła już wówczas do kognicji organu odwoławczego. Skarżąca winna była zostać zarejestrowana jako osoba bezrobotna w dacie pierwszego zgłoszenia w PUP- w październiku 2001 r. Organ, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, winien był następnie postępowanie zawiesić do czasu zakończenia sprawy przed Sądem Pracy, a wraz z rozstrzygnięciem sporu przed Sądem Pracy ( art. 365 § 1 i art. 366 kpc), zawieszone postępowanie podjąć i orzec o statusie i prawie Skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie ze stanem obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, iż w październiku 2001 r. Skarżąca spełniała przesłanki niezbędne dla rejestracji jako osoby bezrobotnej. Rejestracji jednak nie dokonano, w skutek błędnego pouczenia urzędnika PUP. Stosownie do zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art.9 kpa) nikt nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu oparcia swego działania na informacji urzędowej, zaś ujemne dla obywatela następstwa wynikłe z nierzetelnej informacji winny być wyeliminowane przez administrację z własnej inicjatywy (glosa Wojciecha Tarasa do wyroku SN z 23.7.1992 r. - III ARN 40/92 – PiP 3/93/110). Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania – od wszczęcia postępowania do zakończenia jego decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie (B. Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2005, s.79 nb.2) Udowodnione naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9 kpa winno być rozumiane jako w wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. Także art. 8 kpa nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania tak, by pogłębiać zaufanie do organów państwa. Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji, zgodnie z którą organy administracji obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania (wyrok WSA z 16.11.2004 r.- sygn. 4/II SA/Po 980/02, z 17.03.2005 r.- sygn. 4/II SA/Po 3001/02, wyrok NSA z 30.10.2003 r.- sygn. 2562/01). Treść udzielanego pouczenia winna być utrwalona w postaci notatki służbowej. Organ pierwszej instancji postąpił też wbrew zasadzie prawdy obiektywnej - zgodnie z którą prowadzący postępowanie jest obowiązany zbadać wszechstronnie sprawę, w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć z urzędu cały materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa; Z.Janowicz "Kpa-komentarz" W.Pr. PWN 1999 s.227 t.1) – in casu dopiero w toku postępowania międzyinstancyjnego organ pouczył Skarżącą o konieczności przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających okres opłacania składek ZUS. Organy administracji publicznej winny w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadesłanie do Sądu nieuporządkowanych akt, w których zgromadzone dokumenty nie znajdują się w chronologicznej kolejności, nie opisano numerów kart oraz nie załączono tak istotnego dla toku postępowania dokumentu jakim jest odwołanie, narusza prawo do rzetelnej procedury, które ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28.01.319; wyrok NSA z 19.X.1993 r.- sygn. V SA 250/93, ONSA 2/94/84). Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi dowód z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy [...]Sądu Rejonowego w P. oraz z ewentualnych zeznań B. R. w charakterze strony, dla ustalenia, w jakiej dacie wytoczyła Ona powództwo o sprostowanie świadectwa pracy przeciwko Spółce i w jakiej dacie Wnioskodawczyni uzyskała błędne pouczenie o skutkach wytoczenia wniosku o status bezrobotnej i o zasiłek dla bezrobotnej w październiku 2001 r. W przypadku, w którym ustalenie precyzyjnej daty uzyskania pouczenia przy pomocy dostępnych środków dowodowych ( art. 75 § 1 i art. 86 kpa) byłoby niemożliwe, Kierownik PUP rozważy sięgnięcie do domniemania faktycznego ( art. 231 kpc; Z. Janowicz- op. cit. s.223 uw. 5 a) i b). Ustaliwszy ową okoliczność, organ przyjmie fikcję prawną, że to w owej dacie doszło do pierwszej rejestracji Zainteresowanej jako bezrobotnej i na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Pracy ( art. 365 § 1 i art. 366 kpc) i sprostowanego świadectwa pracy oraz odpisów dokumentów wystawionych przez Spółkę ( których z przyczyn nie zawinionych przez siebie Wnioskodawczyni nie mogła przedłożyć w postępowaniu administracyjnym), organ administracji publicznej dokona szczegółowych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokona prawidłowej subsumcji. Ustalony stan faktyczny, ocenę dowodów i akt subsumcji organ przedstawi w szczegółowym uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) upsa, należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję oraz w części odmawiającej B. R. prawa do zasiłku decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 upsa, a o możności wykonania decyzji I instancji w części nie uchylonej orzeczono na podstawie art. 152 upsa. /-/ M.Dybowski /-/ M.Hrycaj /-/ P.Miładowski jf