II SA/Po 331/22

Dnia 3 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J.G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lutego 2022 r., [...] o uchylającą od dnia [...] grudnia 2020 r. decyzję Burmistrza R. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] przyznającą prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna M. M.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wyrokiem Sądu Rejonowego w G. , Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2012 r., III.R.C. [...] zasądzono od pozwanego R. M. (ojca) na rzecz małoletniego M. M. (syna) rentę alimentacyjną w kwocie [...]zł miesięcznie płatną z góry do 15 dnia każdego miesiąca do rąk matki małoletniego J.G.. Po tym jak egzekucja alimentów stała się bezskuteczna, co stwierdził w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w G. (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), J.G., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy [...]. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] Burmistrz R. ustalił na rzecz J.G. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla M. M. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] października 2020 r. do [...] września 2021 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 877, dalej u.p.o.u.a.). W dniu [...] listopada 2020 r. powiadomiono Burmistrza, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Sąd Rejonowy w G. III Wydział Rodzinny i Nieletnich uwzględnił wniosek R. M. i na czas trwania postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia o władzy rodzicielskiej nad małoletnim system M. M. (to jest postępowania z wniosku R. M.), powierzył wykonywanie tej władzy rodzicielskiej wnioskodawcy (ojcu dziecka) i ustalił miejsce pobytu dziecka w miejscu zamieszkania ojca (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Burmistrz, działając między innymi na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., "uchylił [J.G.] prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla M. M." przyznane decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.o.u.a. o świadczenie z funduszu alimentacyjnego może wnioskować przedstawiciel ustawowy, jeżeli osoba uprawniona jest osobą małoletnią. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2020 r. ([...] – uw. Sądu) określono, że opiekę nad M. M. ma sprawować ojciec R. M.. W takich okolicznościach tego świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie może pobierać matka. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie prawem przewidzianym złożyła J.G.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Podkreśliło, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przede wszystkim przysługuje osobie uprawnionej. Przedstawiciel ustawowy świadczenie takie odbiera, może mu być ono przyznane, ale adresatem pozostaje zawsze uprawniony. Kolegium wskazało dalej, że gdy osoba uprawniona nie mieszka z matką lub nie pozostaje na jej utrzymaniu, to zachodzą podstawy do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Motywując to stanowisko organ odwoławczy powołał się na art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. zawierający definicję rodziny. Przenosząc powyższe na realia sprawy Kolegium podkreśliło, że małoletni M. M. pozostaje na utrzymaniu i wychowaniu innej osoby – swojej babci. Tym samym J.G. nie ma prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Na powyższą decyzję ostateczną J.G. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] października 2013 r., sygn. II SA/Po [...] po rozpoznaniu skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona decyzja Kolegium jest nie do zaakceptowania z powodów proceduralnych i materialnych. W ocenie Sądu Kolegium nie rozpoznało w ogóle sprawy w zakresie jej głównej warstwy merytorycznej – nie oceniło znaczenia postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r., [...] i zasadności uchylenia decyzji o świadczeniu z funduszu alimentacyjnego w związku z jego wydaniem. Natomiast, gdy chodzi o wywód Kolegium dotyczący uzależnienia świadczenia z funduszu alimentacyjnego od faktu utrzymywania dziecka, argumentację tą należy uznać za zupełnie nie licującą z brzmieniem ustawy. Definicja rodziny zawarta w art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. służy przede wszystkim ustaleniu sytuacji dochodowej jej członków pod kątem przesłanki art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. Natomiast wbrew temu co forsowało Kolegium, w art. 15 ust. 1 u.p.o.u.a., uprawnień do świadczeń nie uzależnia się od tego, czy przedstawiciel ustawowy, który wnioskuje o świadczenie, musi być osobą utrzymującą dziecko. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję Burmistrza R. z dnia [...] grudnia 2020 r. wskazując, że została ona wydana, gdyż organ powziął informację o postanowieniu Sąd Rejonowy w G. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2020 r., II Nsm [...], które władzę rodzicielską nad M. M. powierzyło R. M., a tym samym organ uznał, że J.G. nie może być traktowana jako należycie umocowany przedstawiciel ustawowy w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.o.u.a. Sąd wskazał, iż choć w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania znajdującym się na k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji organ zaznaczył, że zamierza pozbawić J.G. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego "od [...] grudnia 2020 r." (czyli od miesiąca, kiedy zdaniem organu nie pełniła ona roli przedstawiciela ustawowego), to w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Burmistrz rozstrzygnął w sposób w sposób nieadekwatny do okoliczności sprawy, gdyż pozbawił J.G. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w całości, a w rozstrzygnięciu nie ma wskazania, że chodzi o wyłącznie świadczeń od [...] grudnia 2020 r.). Nadto w ocenie Sądu administracyjnego postanowienie Sądu Rejonowego w G. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2020 r., II Nsm [...] jako nieprawomocne mogło wprawdzie wywołać postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu J.G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego z dnia [...] września 2020 r., lecz decyzja o takim uchyleniu nie powinna zapaść przed uprawomocnieniem się postanowienia zabezpieczającego. Podsumowując swoje rozważania Sąd wskazał, iż Burmistrz powinien powstrzymać się z wydaniem decyzji w sprawie uchylenia swej wcześniejszej decyzji o przyznaniu J.G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla M. M. – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądu rodzinnego zabezpieczeniu w zakresie władzy rodzicielskiej nad M. M.. Odebranie J.G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy postanowienie zabezpieczające sądu rodzinnego było nieprawomocne, a faktycznie M. M. mieszkał z matką, jawi się jako przedwczesne. Dbałość zwłaszcza o dobro dziecka, wymagała, aby rozstrzygnięcie o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego wydać dopiero po prawomocnym orzeczeniu zabezpieczającym dotyczącym władzy rodzicielskiej. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem [...] grudnia 2021 r. wobec niezaskarżenia go skarga kasacyjna przez którakolwiek ze stron. Po zwrocie akt sprawy do organu administracji I instancji uzyskał on w dniu [...] stycznia 2022 r. odpis postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2020 r., II Nsm [...] wraz z poświadczeniem, że uprawomocniło się ono [...] sierpnia 2021 r. Nadto w dniu [...] stycznia 2022 r. organ I instancji odpis prawomocnego od dnia [...] stycznia 2022 r. postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. III Nsm [...] którym postanowiono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim M. M. ur. [...].03.2004 r. powierzyć ojcu R. M. ustalając miejsce pobytu małoletniego przy ojcu. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., [...] Burmistrz R. postanowił uchylić od dnia [...] grudnia 2020 r. decyzję Burmistrz R. z dnia [...] września 2020 r., [...] w sprawie ustalenia prawa świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla M. M. ur. [...] marca 2004 r. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. Po rozpatrzeniu złożonego w terminie prawem przewidzianym odwołania J.G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lutego 2022 r., [...] Skargę na powyższą decyzje wywiodła osobiście J.G. zarzucając naruszenie art. 7b K.p.a. oraz podnosząc, że jej syn M. M. mimo prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w grodzisku Wlkp. Cały czas mieszka ze skarżącą, to ona ponosi koszty jego utrzymania oraz zaspokaja jego potrzeby życiowe. Zdaniem skarżącej organ wydając decyzje o wstrzymaniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego oparł się wyłącznie na postanowieniu Sadu Rejonowego w grodzisku Wlkp. Bez faktycznego zbadania sytuacji małoletniego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze i niezależnie od zgłaszanej w niej argumentacji i wniosków. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie powodów w niej podniesionych. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż materialnoprawną podstawa rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy przez organy obu instancji był art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. stanowiący, że organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Nadto przypomnieć należy, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznawane są na podstawie art. 18 ust. 1 u.p.o.u.a., zgodnie z którym prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu, zaś zgodnie z art. 15 ust. 1 tej samej ustawy ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego ma zatem charakter konstytutywny i tworzy nowy stan prawny, bowiem dopiero na jej podstawie osoba nabywa prawo do tego świadczenia na określony w niej czas. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest natomiast zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji - pozbawienie osoby nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania w oparciu o ten przepis nadal reguluje sytuację osoby pobierającej świadczenie. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie ma na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniej decyzji przyznającej świadczenie, ale jako konstytutywna ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że jeżeli upłynął już okres na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej osoby, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych. Z taką sytuacja mieliśmy zaś do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdzie okres zasiłkowy na jaki przyznano świadczenie decyzją Burmistrza R. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] obejmował czas od [...] października 2020 r. do [...] września 2021 r. i w dacie orzekania tak przez organ I, jak i drugiej instancji już upłynął. Skoro zaś dnia [...] lutego 2022 r., kiedy to wydana została decyzja organu I instancji decyzja z dnia [...] września 2020 r., nr [...] nie regulowała już sytuacji prawnej osoby pobierającej świadczenie, to brak było podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne, na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej ewentualne zastosowanie znaleźć mogła jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranych świadczeń zdefiniowanych w art. 2 pkt 7 ustawy, co do której organ może orzekać na podstawie art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tegoż przepisu, a nie w postępowaniu w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji uprawniającej do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzonym na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. Co za tym idzie tak decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza R. z dnia [...] lutego 2022 r., [...] wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. polegającym na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, iż dopuszcza on wsteczne odbieranie uprawnień do świadczeń już przyznanych na okres, który już upłynął i w następstwie tejże błędnej wykładni wadliwego zastosowania tego przepisu w kontrolowanej sprawie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik tejże sprawy. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż upływ okresu na jaki przyznano decyzją Burmistrza R. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. M. skutkował, tym iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 24 ust. 1 w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji uprawniającej do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Powyższe oznacza, iż Burmistrz R. w następstwie wadliwej wykładni i zastosowania przepisu prawa materialnego dopuścił się także naruszenia tego przepisu postępowania poprzez jego niezastosowanie, zaś rozpoznające odwołanie Kolegium dopuściło się obrazy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. Nadto, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 24 ust. 1 w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji Burmistrza R. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] uprawniającej do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.