II SA/Po 332/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi W. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz Pismem z dnia [...] r. K. i W. S. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w P. przy ul. Cz. nr działki [...] i [...]. Do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej. Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił warunki zabudowy na terenie działki nr [...] i [...] łącznie, ark. [...], obręb P. S. , położonej ul. Cz. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że ocena zamierzeń inwestycyjnych wykazała, że lokalizacja spełnia warunki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 decyzja została uzgodniona w wymaganym ustawą zakresie. Organ określił wskaźnik zabudowy na maksymalnie [...] %. Określił też nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. Cz. wg linii zabudowy sąsiedniej (przy ul. Cz. 40), a od strony ul. M. w związku z przeznaczeniem pasa działki nr [...] o szerokości [...] m na planowane poszerzenie ul. M., w odległości [...] m od docelowej granicy działki. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wnieśli W. i K. S., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 6 ust. 2 i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zakwestionowali w szczególności punkt 12 decyzji, w którym orzeczono iż pas o szerokości [...] m od strony ul. M. - docelowo przeznacza się na cele publiczne pod poszerzenie ul. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie narusza w żaden sposób ładu przestrzennego, ani prawa własności skarżących, a także nie utrudnia im dysponowania nieruchomością. Ustalona linia zabudowy stoi na straży ładu przestrzennego, umożliwia też realizację w przyszłości ul. M., jako naturalnej kontynuacji jej przebiegu. W skardze do sądu administracyjnego W. i K. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 127, 129 i 139 kpa. Ich zdaniem organ odwoławczy wydał decyzję bez uwzględnienia uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, prawa własności, z pominięciem interesu prawnego wnioskodawców i bez przeprowadzenia rozmów dotyczących odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze z,.), zwanej dalej ppsa, tj. w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę W. i K. małż. S. w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej upzp. W art. 1 ust, 1 upzp został określony jej zakres przedmiotowy tj. określenie zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji publicznej (pkt 1), zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy (pkt 2), przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, w sytuacji braku planu, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne. Podkreślenia wymaga, podnoszona również w doktrynie okoliczność, że gmina korzysta z konstytucyjnego domniemania, wynikającego z art. 163, 164 ust. 3 Konstytucji RP, kompetencji realizacji zadań publicznych, jak również gwarancję samodzielności w ich realizacji (art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji), które w świetle uregulowań zawartych w art. 1, 3 i 4 upzp tworzą ramy dla władztwa planistycznego, określonego też jako samodzielność planistyczna gminy, realizowanego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a polegającego na ustaleniu przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 28 - 31). Podstawowe znaczenie w zakresie decyzji o warunkach zabudowy mają przepisy art. 59 - 67 upzp określające przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego oraz tryb i zasady ich wydawania. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Rozporządzenie to nakazuje wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (lub katastralnej) w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 rozporządzenia). Sporządzona w niniejszej sprawie część graficzna i tekstowa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia powyższych warunków, bowiem analizą objęte zostały jedynie nieruchomości położone po tej samej stronie ulicy Cz. co nieruchomość objęta wnioskiem. Analizą nie objęto zatem nieruchomości, które znajdują się po przeciwnej stronie ulicy, w odległości określonej w w/w przepisie rozporządzenia. Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem jak wynika z części graficznej analizy, zabudowa nieruchomości pominiętych w analizie jest identyczna jak nieruchomości analizowanych. Są to bowiem również działki zabudowane od frontu budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, z zabudową gospodarczą w głębi działek. Sąd miał też na uwadze, że na decyzji organu I instancji, pod podpisem osoby wydającej decyzję – dr J. N. - nie podano stanowiska służbowego tej osoby, wbrew treści art. 107 § 1 kpa, jednakże znanym sądowi z urzędu jest fakt pełnienia przez J. N. funkcji Burmistrza Miasta P. do dnia [...] r., kiedy to złożył ślubowanie nowowybrany burmistrz. W tej sytuacji powyższe uchybienie przepisom art. 107 § 1 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie powyższe uchybienia nie były przedmiotem skargi, jednakże Sąd wziął je pod uwagę ze względu na treść art. 134 § 1 ppsa, który nakłada na sąd obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Odnośnie zarzutów skarżących, Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Najdalej idący zarzut skarżących dotyczył ustalenia w decyzji z dnia [...] r. nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. M., które to ustalenie uniemożliwia, zdaniem skarżących, racjonalną i funkcjonalną zabudowę działki. Organ bowiem ustalił tę linię zabudowy w odległości [...] m od obecnych granic działki, biorąc pod uwagę planowane poszerzenie ulicy M. o [...] m, kosztem działki nr [...]. Zgodnie z § 4 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Wyznaczenie linii zabudowy od ul. Cz. nie budzi wątpliwości, bowiem została ona wytyczona według linii zabudowy sąsiedniego budynku (działka nr [...]). Wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. M. w decyzji z dnia [...] r. Sąd uznał także za prawidłowe, mając na uwadze wyżej wspomniany zakres władztwa planistycznego gminy. Z treści art. 4 ust. 2 upzp wynika szeroka swoboda organów gminy w zakresie prawotwórstwa planistycznego oraz możliwość zastępowania planu miejscowego, aktem indywidualnym i konkretnym - decyzją administracyjną. Należy przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi substytut planu miejscowego, a więc musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, a nadto zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 upzp). Zgodnie z art. 2 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Interes publiczny został zdefiniowany jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4). Mając na uwadze tak ustawowo zdefiniowane podstawy decyzji o warunkach zabudowy, Sąd nie mógł pominąć w ocenie zaskarżonej decyzji, istniejących planów zagospodarowania obszarów funkcjonalnie związanych z ulicą M. Jak wynika z załączonych dokumentów (mapa z projektowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną), ulica M. ma być w przyszłości drogą dojazdową dla dużego osiedla domów jednorodzinnych. Część obszaru tego osiedla jest już objęta zatwierdzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co do pozostałej części trwają prace planistyczne. W tej sytuacji, Sąd musiał wziąć pod uwagę planowane przez organy gminy poszerzenie ulicy M. na odcinku obejmującym również działkę skarżących, tak aby spełniała ona wymogi drogi publicznej określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy. Należy zauważyć, że już w poprzednich planach miejscowych (obecnie nieobowiązujących) przebieg ul. M. był ustalony tak jak planowany przez gminę obecnie, a jej szerokość miała wynosić [...] m. Skarżący zresztą już uprzednio dwukrotnie uzyskali decyzje o warunkach zabudowy, które nie spełniały ich oczekiwań w tym samym zakresie jak decyzje przedmiotowe. Powyższe ustalenia pozwalały, zdaniem Sądu, na przyjęcie w decyzji uregulowań ograniczających prawa właścicieli przedmiotowej działki do jej zabudowania. Art. 6 upzp nie wyklucza bowiem ingerencji ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (a więc i decyzji o warunkach zabudowy) w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd miał przy tym na uwadze, że jeżeli przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwi lub znacznie ograniczy korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem lub spowoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżących będą mogli żądać od gminy stosownego odszkodowania (art. 63 ust. 3 upzp). Zdaniem Sądu takie możliwości dla skarżących mogą powstać dopiero po uprawomocnieniu się przedmiotowej decyzji, bowiem dopiero wtedy będzie mogła wywierać skutki o jakich mowa w art. 36 upzp. Dlatego na tym etapie postępowania zarzut skarżących dotyczący naruszenia w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za niezasadny. Sąd miał też na uwadze, że ustalenie nowej linii zabudowy w odległości [...] m od planowanej granicy ul. M. (po jej poszerzeniu) znajduje uzasadnienie w linii zabudowy budynku na działce nr [...], położonej po drugiej stronie ul. M.. Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz MK