II SA/Po 333/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 marca 2023 r., nr [...]/[...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 listopada 2022 r., znak [...]/[...] Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS" lub "organ odwoławczy") uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Powyższa decyzja Prezesa ZUS zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. ZUS uchylił przyznane S. D. ("skarżąca") w informacji z dnia 17 maja 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. P.. Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. ZUS wskazał także, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 (dalej u.p.p.w.d.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. D.. Prezes ZUS decyzją z dnia 14 marca 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko A. P. na okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. W podstawie prawnej tej decyzji przywołano przepisy u.p.p.w.d. (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepis "art. 138 ust. 1 par. 2" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.".). Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w P. z 16 listopada 2022 r. sygn. akt IV RNsm [...] powierzono skarżącej sprawowanie pieczy nad córką, co doprowadziło do zmiany zarządzeń opiekuńczych wcześniej określonych postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z 15 października 2021 r. sygn. akt III Nsm [...], na podstawie którego opiekę nad dzieckiem sprawował ojciec dziecka. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła S. D., która zarzuciła: I. Naruszenie art. 15 u.p.p.w.d. przez zaniechanie zlecenia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o udzielanie informacji do ośrodka pomocy społecznej. II. Naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm; dalej: kpa) i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez działanie sprzeczne z przepisami prawa. III. Naruszenie art. 35 kpa poprzez wydanie skarżonej decyzji po upływie terminu załatwiania spraw administracyjnych dla odwołania. IV. Naruszenie art. 5, art. 7, art. 8 art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający stanowiska skarżącej. V. Naruszenie art. 73 par.1 oraz art. 10 kpa poprzez brak podjęcia czynności przez organ niezbędnych do udostępnienia akt sprawy - wniosek o udostępnienie z dnia 17 listopada 2022 r. VI. Naruszenie art. 227 w związku z art.232 § 2 oraz art. 233, 235 kpa poprzez brak podjęcia czynności przez organ rozpatrzenia skargi z dnia 20.01.2023r. na przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w jej uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawach o świadczenie wychowawcze organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. W przypadku gdy przepisy u.p.p.w.d. nie regulują określonej kwestii procesowej związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy k.p.a. Jeśli zaś jakaś kwestia procesowa została w u.p.p.w.d. uregulowana w sposób odmienny niż w k.p.a. pierwszeństwo mają przepisy u.p.p.w.d. W postępowaniu administracyjnym podstawowym zadaniem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Przy czym przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Z tego też względu w pierwszej kolejności omówione zostaną uchybienia organów obu instancji dotyczące błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 25 i art. 27 u.p.p.w.d. Regulacja art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. wskazuje na możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, zaś art. 25 ust. 6 tej ustawy na możliwość wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W zależności od okoliczności faktycznych konkretnego przypadku rozstrzygnięcia we wskazanym wyżej przedmiocie mogą być ujęte w jednej decyzji lub w decyzjach odrębnych. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2021 r., II SA/Łd 361/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17- opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.w.d.). W przypadku zaś, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy wydać decyzję o uchyleniu albo zmianie prawa do świadczenia wychowawczego od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii oraz o nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić przez wydanie w pierwszej kolejności decyzji o uchyleniu albo zmianie prawa do świadczenia, a w następnej kolejności przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Dopuszczalne jest także ujęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia albo zmiany decyzji oraz świadczenia nienależnie pobranego w jednej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z decyzji ZUS i decyzji organu odwoławczego (ZUS nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a.) - przedmiotem postępowania uczyniono sprawę uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego oraz sprawę żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. ZUS uchylił przyznane S. D. prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Jednocześnie ZUS orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego w okresie od 1 czerwca do 30 listopada 2022 r. świadczenia wychowawczego. W sprawie dotyczącej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego powinny być zbadane przesłanki wynikające z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być wydane jedynie na przyszłość. Natomiast sprawa nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego powinna być procedowana w oparciu o art. 25 u.p.p.w.d. Organy ZUS obie ww. kwestie potraktowały jako jedną sprawę administracyjną. Skutkowało to wydaniem za okres, za jaki świadczenie zostało już skarżącej wypłacone jednego rozstrzygnięcia w dwóch różnych przedmiotach tj. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przy czym biorąc pod uwagę datę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (14 listopada 2022 r.) uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało dokonane z mocą wsteczną tj. od 1 czerwca 2022 r. i ze względów opisanych wyżej takie rozstrzygnięcie było niedopuszczalne. Organy obu instancji naruszyły w szerokim zakresie przepisy k.p.a. Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że sposób prowadzenia postępowania uchybia zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wyrażonym zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a. Zasady te są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, opubl. w CBOSA). Skarżąca o toczącym się postępowaniu dowiedziała się dopiero w momencie doręczenia jej decyzji ZUS z dnia 14 listopada 2022 r., co stanowi naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Takie postępowanie ZUS świadczy także o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wedle której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżącej na żadnym etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca pozbawiona została prawa składania wyjaśnień i dowodów oraz skorzystania z prawa wglądu do akt sprawy, a tym samym wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia z 14 listopada 2022 r. Również w toku postępowania odwoławczego nie zapewniono możliwości skorzystania z prawa wglądu do akt sprawy. Naruszone zostały również przepisy postępowania tj. art. 7, art. 75 § 1, art 77 § 1, art. 80 oraz art 81 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie dowodowe było niepełne, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego była wybiórcza i jednostronna. Organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że na podstawie "zgromadzonej dokumentacji" ustalono, że S. D. "nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem". Nie wskazano żadnego dowodu na podstawie którego organ oparł swoje ustalenia faktyczne. Z kolei Prezes ZUS odwołał się wyłącznie do orzeczenia Sądu Rejonowego [...] w P., z 16 listopada 2022 r., pomijając stanowisko przedstawione przez S. D. w korespondencji kierowanej do organu odwoławczego. Prezes ZUS w szczególności w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji strony podważającej stanowisko organu I instancji. Skarżąca nie miała zaś możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych i przeprowadzonych dowodów. Wskazane naruszenia przedkładają się na uchybienia w zakresie ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym pominięcie wyjaśnień skarżącej, mógł mieć wpływ na wynik postępowania. W dalszej kolejności należy wskazać, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. W decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. ZUS jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał ogólnikowo u.p.p.w.d. Przytoczono przepis art. 22 tej ustawy, bez wyjaśnienia dlaczego ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Powołano przepis art. 25 u.p.p.w.d. bez jakiegokolwiek przytoczenia i wyjaśnienia jego treści. Uzasadnienie faktyczne sprowadza się do jednego – wyżej cytowanego – zdania. Z kolei Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy u.p.p.w.d. (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nieistniejący przepis "art. 138 ust. 1 par. 2" k.p.a. W żadnej z kontrolowanych decyzji nie został powołany art. 27 u.p.p.w.d. Organ I instancji nie wyjaśnił motywów swojego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy uczynił to lakonicznie, bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji strony. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma ona możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2019 r., III SA/Gl 1227/18, opubl. w CBOSA). Zauważyć także należy, że rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej jest nieprecyzyjne tj. nie wynika z niego jaka kwota świadczenia wychowawczego została ustalona jako nienależnie pobrane świadczenie. Podkreślić należy, że sentencja decyzji winna zostać sformułowana w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Powinna być sformułowana w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji. Rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 1996 r., III SA 663/95, opubl. w CBOSA). Skarżąca nie ma obowiązku samodzielnie ustalać wysokości świadczenia, które ZUS uznał za nienależnie pobrane i, którą powinna zwrócić ZUS z tego tytułu. Zaskarżoną decyzją uchylona została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 listopada 2022 r. Skutkiem tego nastąpiło "przywrócenie" S. D. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: A. P. od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Jednocześnie jednak organ II instancji zaskarżoną decyzją przyznał S. D. przedmiotowe świadczenie wychowawcze na okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. Skutkiem powyższego doszło do ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego w okresie od 1 grudnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. Pomiędzy przytoczonymi rozstrzygnięciami zachodzi niewątpliwie tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien usunąć dostrzeżone naruszenia prawa procesowego, w szczególności zapewnić skarżącej czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Ponownie orzekając organ powinien mieć na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną, w tym charakter decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ winien należycie, tj. z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w części rozstrzygającej wyroku.