II SA/Po 335/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200-,zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu i kwotę 257-,zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska W dniu [...] Starosta Powiatu M. wydał decyzję Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. F. pozwolenia na budowę budynku warsztatowego z zapleczem socjalnym, budynku garażowego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne na działce nr [...] miejscowości W. S. R. pismem z dnia [...] wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją. Podniósł, iż przy udzielaniu pozwolenia na budowę został pominięty pomimo, iż przysługiwał mu status strony postępowania, a realizowana inwestycja będzie stanowiła dla niego i jego rodziny uciążliwość. Starosta M. postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...]. Następnie w okresie od dnia [...] do [...] postępowanie było zawieszone w związku z toczącym się przed Burmistrzem Miasta i Gminy M. postępowaniem w trybie wznowieniowym o uchylenie decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. na podstawie art. 151 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] Starosta M. w oparciu o przepis art. 146 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] Nr [...], ponieważ w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zarzuty podnoszone przez S. R. w toku postępowania wznowieniowego nie znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy. Projektowana odległość budynku warsztatowego od granicy działki skarżącego wynosi 3 m i jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Budynek jest zaprojektowany w odległości, która jest zgodna z przepisami określającymi warunki zacieniania. Przedmiotowy budynek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nawiązuje architekturą do otaczającej zabudowy budynkami gospodarczymi. Teren, na którym usytuowany jest budynek S. R. nie stanowi punktów widokowych ani terenów rekreacyjnych i nie nastąpiła utrata wartości rynkowej działki S. R. z powodu budowy na działce sąsiedniej budynku warsztatowego. Budynek warsztatowy spełnia warunki przeciwpożarowe, co potwierdziło postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. S. R. wniósł odwołanie od decyzji Starosty M. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podnosił, iż decyzja będąca przedmiotem postępowania jest błędna, gdyż przedmiotowy budynek nie zachowuje wymaganej odległości od granicy działki, został ono wybudowany w odległości 2,85 m od kamieni granicznych. Niezachowanie warunków odległościowych spowodowało natomiast ograniczenie funkcji działki skarżącego, w tym poprzez jej nadmierne zacienie, a także budynku mieszkalnego i tarasu oraz pozbawiło budynek skarżącego walorów widokowych. Skarżący wskazuje także, iż budynek warsztatowy stanowi zagrożenie pożarowe, a przeprowadzona kontrola przez przedstawicieli Powiatowej Straży Pożarnej nie oddała faktycznego stanu zagrożenia i sprowadziła się do zaopiniowania kilku zdjęć. Ponadto kontrola ta dotyczyła zadeklarowanego sposobu użytkowania wybudowanego budynku tj. garażowo-warsztatowego, tymczasem wykorzystywany jest on również jako budynek o funkcji magazynowej, a ze względu ma rodzaj magazynowanych rzeczy tj. opon samochodowych budynek ten nie spełnia przewidzianych norm przeciwpożarowych. Skarżący zarzucił również iż organ rozpatrujący sprawę nie odniósł się do naruszeń związanych z pozbawieniem go jako strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę możliwości udziału w tym postępowaniu. Pozbawienie skarżącego tej możliwości miało istotny wpływ na wynik postępowania, przesądziło ono bowiem o wybudowaniu budynku garażowo-warsztatowo w aktualnej lokalizacji w granicach działki nr [...], w sytuacji gdy możliwe było także inne lokalizacje przedmiotowego budynku na tej działce, które nie byłyby przy tym uciążliwe dla skarżącego. Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty M. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego, rozstrzygnie sprawę, tak jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona była wadliwość materialnej. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji nie wynika, że zostały zbadane wszystkie kwestie poruszone przez uczestnika postępowania. Starosta M. decyzją z dnia [...], powołując przepis art. 146 § 2 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] Nr [...], ponieważ w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazano, iż pozwolenie na budowę budynku garażowo-warsztatowego na działce nr [...] należącej do J. F. jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego M. oraz z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przedmiotową decyzją projektowana odległość budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy z działką skarżącego wynosi 3,0 m, co jest zgodne z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt zagospodarowania działki sporządzono na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również warunki zacienia budynku mieszkalnego skarżącego przez zaprojektowany budynek są zachowane zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Ponadto Starosta M.i wznawiając postępowania uznał jednocześnie S. R. jako stronę w tym postępowaniu, naprawiając tym samym błąd formalny. S. R. wniósł odwołanie od decyzji Starosty M. z dnia [...]. domagając się jej uchylenia. W odwołaniu skarżący podnosił, iż przedmiotowy budynek nie zachowuje wymaganej odległości od granicy jego działki, został ono wybudowany w odległości 2,85 m od kamieni granicznych. Niezachowanie warunków odległościowych spowodowało ograniczenie funkcji działki, budynku mieszkalnego i tarasu skarżącego, poprzez ich nadmierne zacienie, pozbawienie walorów widokowych. Pozbawienie go udziału w postępowaniu o pozwolenia na budowę miało istotny wpływ na realizację przedmiotowej inwestycji, przesądziło o lokalizacji obiektów i obecnym stanie zabudowy działki. W związku z tą zabudową doszło do znaczącego obniżenia użyteczności działki skarżącego. Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przywołania podstawy prawnej i orzekł w trybie art. 151 § 2 kpa o wydaniu decyzji Starosty M. z dnia [...] z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w pozostałej części Wojewoda utrzymał decyzję Starosty w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, iż granica postępowania wznowieniowego jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowania zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, a także ustalenia, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż zgodnie z art. 151 k.p.a. postępowania w sprawie wznowienia postępowania może skończyć się trojako tj. decyzją o odmowie uchylenie dotychczasowej decyzji, decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy lub decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W zależności od zaistnienia przesłanek poszczególnych rodzajów zakończenia postępowania wznowieniowego, organ zobowiązany jest do podjęcia odpowiedniej decyzji. W ocenie organ odwoławczego, decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji jest niezgodna z postanowieniami przepisu art. 151 kpa, wobec czego należało orzec jak w sentencji decyzji. S. R. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji Starosty M. z dnia [...] Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 107 § 1 i 3, 140, 145 § 1 pkt. 4, 146 § 2 oraz 151 § 1 i 2 k.p.a. mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący powtórzył w skardze zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji Starosty M. z dnia [...]. Ponadto skarżący podnosi, iż organy administracji w przedmiotowej sprawie stwierdziły istnienie podstaw do uchylenia decyzji wskazane w art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., w konsekwencji czego jedynym uzasadnieniem dla utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji ze stwierdzeniem naruszenia prawa, mogą być okoliczności wskazane w art. 151 § 2 k.p.a. Okoliczności wskazane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji kwestionowane były w odwołaniu skarżącego, jednakże organ odwoławczy w żadnej mierze się do nich nie ustosunkował. W konsekwencji decyzja organu drugiej instancji narusza przepis art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które to wskazują na elementy składowe decyzji oraz uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wskazuje w okoliczności z powodu, których nie uchylił on decyzji pomimo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Powołany przez organ drugiej instancji, jako podstawa prawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, przepis art. 151 § 2 k.p.a. wskazuje, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powody których nie uchylił tej decyzji. Art. 146 k.p.a. wskazuje przesłanki, których wystąpienie uprawnia organy prowadzące postępowanie wznowieniowe do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Są to albo upływ czasu, tj. upływ okresu 5 lub 10 letniego w zależności od tego jaką wadą obarczona była zaskarżona decyzji, drugą przesłanką jest zaś sytuacja, w której w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stosownie do przepisu art. 107 § 1 k.p.a. elementami składowymi decyzji jest między innymi powołanie podstawy prawnej, a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Paragraf 3 powołanego artykułu wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełnia minimalnych wymogów, wskazanych powołanymi powyżej przepisami, jakie określone są dla uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji ogranicza się jedynie do przytoczenia fragmentów treści przepisu art. 151 k.p.a. oraz stwierdzenia, iż decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji jest niezgodna z postanowieniami art. 151 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał nawet jakich uchybień dopuścił się organ I instancji. Ani powołana podstawa prawna wydania rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ani uzasadnienie decyzji nie pozwalają na stwierdzenie, która z przesłanek określonych w art. 146 k.p.a. tj. upływa czasu, czy fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, była podstawą wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nigdzie w uzasadnieniu nie wskazał, z powodu jakich okoliczności nie uchylił kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem zgodne stanowisko orzecznictwa i doktryny wskazuje, że organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a oparł się na dokumentach przedłożonych w aktach sprawy, uzasadnienie decyzji jest podstawowym i jedynym zarazem materiałem dla oceny legalności oraz poprawności działania organu odwoławczego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwia ocenę, jaki stan faktyczny w sprawie został uznany przez organ odwoławczy za udowodniony, uniemożliwia także stwierdzenie czy proces subsumcji stanu faktycznego do stanu prawnego został przeprowadzony prawidłowo, a nawet uniemożliwia precyzyjne określenie jaki stan prawny jest podstawą podjętego rozstrzygnięcia – tj. czy podstawą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa był upływ czasu czyli przesłanka z przepis art. 146 § 1 kpa, czy też fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, było podstawą wydanego rozstrzygnięcia czyli przesłanką określona w przepisie art. 146 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał sprawy i nie rozpatrzył odwołania skarżącego, naruszając tym samym przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 138 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji w całości i w taki sposób, aby w przypadku konieczności sądowej weryfikacji jego poprawności, możliwa była jego kontrola w oparciu o uzasadnienie wydanej decyzji. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska MK