II SA/Po 336/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.G. kwotę 34,- zł (trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy po rozpoznaniu wniosku D. i J.L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego o część usługową na działce nr [...] obręb R . Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. E. G. oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część usługową w mojej granicy. W piśmie z dnia E. G. wskazała, iż w przyszłości planuje rozbudowę, ponieważ ma troje dzieci i nie wyraża zgody na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część usługową w jej granicy Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji ustalającej te warunki. Teren w obrębie którego planowana jest inwestycja wnioskodawców nie jest objęty aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż po analizie akt sprawy stwierdzono, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wskazane powyżej warunki. Organ I instancji przeprowadził stosowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wyżej cyt. ustawy. Wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku przeprowadzenia analizy stwierdzono, że na przedmiotowym terenie dominuje funkcja mieszkaniową z usługami jako funkcją uzupełniającą. Jak ustalono zarówno funkcja jak i przyjęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji stanowią kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów występujących w obszarze analizowanym. Projekt decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium podniosło, iż w oparciu o obowiązujące przepisy prawa zgoda właścicieli działek sąsiednich na budowę w granicy z ich działkami nie jest konieczna do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sama bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie daje inwestorowi uprawnień do budowy w granicy. Organ podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy w świetle obowiązujących przepisów prawa, stwierdza dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji tejże inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E.G. wskazując, iż wnioskodawcy już raz naruszyli granice jej działki oraz ponownie oświadczyła, iż nie wyraża zgody na dobudowanie budynku handlowo-usługowego. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. skarżąca oświadczyła, iż w księdze wieczystej wpisany jest jej pradziadek a ona od dwudziestu lat płaci podatki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. Rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim zauważyć, że zasadą postępowania administracyjnego jest zapewnienie w nim udziału jego stronom, a więc w myśl art. 28 kpa podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji, odwołanie służy stronie. Przepis ten daje więc legitymację do wniesienia odwołania podmiotowi, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 kpa, jak również organizacji społecznej, która spełnia przesłanki określone w art. 31 kpa i została dopuszczona do udziału w postępowaniu pierwszej instancji. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym należy pojmować w ścisłej zależności z ustrojową zasadą dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 kpa, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym m. in., czy zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony, a ustaleniom poczynionym w tym przedmiocie dać wyraz w treści rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stronami toczącego się postępowania administracyjnego będą - zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 8 października 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 1095/98). Przykładem przepisu poszerzającego zakres osób mogących być stronami toczącego się postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jakkolwiek w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd co do zasady, iż stroną postępowania oprócz wnioskodawcy występującego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, brak jest wyraźnego przepisu prawnego, który by stanowczo wykluczył udział w charakterze strony innych podmiotów, które zgłaszają swój interes prawny w sytuacji negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zajmowaną nieruchomość sąsiednią. W toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań inwestycji, a w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Określony tak interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych ale może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością) prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy też posiadacz nieruchomości. Nie można a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Niemniej jednak w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Powyższe nie oznacza jednak, iż organ nie ma obowiązku badania czy dana osoba ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do zdawkowego stwierdzenia, iż odwołanie wniosła E.G. uznana za posiadacza samoistnego działki o nr. ewid. [...]. Organ nie wskazał w uzasadnieniu dlaczego skarżąca została uznana za posiadacza samoistnego działki sąsiedniej, a tym samym za stronę postępowania. W aktach brak jest jakiejkolwiek adnotacji, iż organ podejmował kroki celem ustalenia interesu prawnego skarżącej. Z treści pism skarżącej składanych w trakcie postępowania administracyjnego wynika jedynie, iż mieszka ona przy ul. [...] w R . W tym miejscu należy zauważyć, iż z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem działki [...] przy ul. [...] jest J.M . Zatem skarżąca, która wskazuje jedynie, iż mieszka przy ul. [...] nosi inne nazwisko niż jej właściciel. Wskazać należy, iż w żadnym z pism skarżąca nie wykazuje swojego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. skarżąca oświadczyła, iż osobą wpisaną do rejestru jest jej pradziadek po którym spadkobiercami byli jej babcia i wujek, a ona jest spadkobiercą po babci. Powyższe wskazuje, iż organ w toku prowadzonego postępowania zaniechał ustalenia stron postępowania. Brak wnikliwej analizy spowodowało, że dowolnie organ odwoławczy przyjął, iż odwołanie zostało złożone przez osobę do tego uprawnioną. Organ nie wyjaśnił statusu podmiotu, który wniósł odwołanie. Niewątpliwie winien zbadać i prawidłowo określić kto odwołanie złożył, a następnie czy jest uprawniony do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego, czy jest stroną postępowania. Organ winien również prawidłowo ustalić strony postępowania. Powyższe uchybienia spowodowały, iż poza zakresem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje merytoryczna strona decyzji podjętych w sprawie. Jednakże Sąd uznał za stosowne wyjaśnić, iż obowiązujące przepisy nakazują oceniać inwestycję w perspektywie otaczających ją (istniejących) budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz.. 717 ze zm.)), a wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru może odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie oznacza to jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) w przypadkach, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną. Powinna ona wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego. W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni zabudowy wyznacza się co do zasady na podstawie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy obszaru nią objętego. Przewidziana w ust. 2 możliwość wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy winna być w decyzji uzasadniona, pierwszeństwo ma bowiem ustalenie wskaźnika w oparciu o ust. 1.. W niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ustalono maksymalny możliwy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. W ocenie Sądu powyższe argumenty nie są wystarczające, Zdaniem składu orzekającego uzasadnienie analizy jak i decyzji o warunkach zabudowy winno wyraźnie wyjaśniać motywy jakimi się kierowano zezwalając na zabudowę działki przy zastosowaniu maksymalnego wskaźnika zabudowy wynoszącego 82, a tym samym odstępując od średniego wskaźnika zabudowy wynoszącego w niniejszej sprawie 45 %. Jak wskazano wyżej dopuszczalne są odstępstwa od dominującej zabudowy o ile w toku postępowania wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające. Przy ponownym rozpoznawaniu odwołania organ odwoławczy winien przeprowadzić odpowiednie czynności we wskazanym wyżej zakresie, poczynić stosowne ustalenia czy złożone odwołanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ winien kierować się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających zasadnicze znaczenie w sprawie, czym naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, co skutkowało orzeczeniem jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, że uchylona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ I.Kucznerowicz /-/ P.Miładowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska MK