II SA/Po 337/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi A. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę. /-/ B. Kamieńska /-/ J. Szaniecka /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Rada Miejska w Jarocinie dnia 28 stycznia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXVI/408/2005 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych Siedlemin i Golina, położonych w gminie Jarocin, to jest w granicach: północnej - poczynając od północno-zachodniego narożnika działki nr 46/3 (obręb Siedlemin), wzdłuż granic tej działki, działek nr 49/1 i nr 55/4 na wschód, aż do północno-wschodniego narożnika działki nr 55/4 (obręb Siedlemin); wschodniej od północno-wschodniego narożnika działki nr 55/4 (obręb Siedlemin), na południe, aż do południowego narożnika działki nr 56/2 (obręb Siedlemin); południowej - od południowego narożnika działki nr 56/25 (obręb Siedlemin) wzdłuż granicy lasu najpierw na północny-zachód, a później na południowy zachód, do drogi Golina - Zakrzew i dalej wzdłuż tej drogi na zachód, aż do południowo-zachodniego narożnika działki nr 112/1 (obręb Golina); zachodniej - od południowo-zachodniego narożnika działki nr 112/1 (obręb Golina), wzdłuż drogi Golina - Ciświca na północ, z wyłączeniem obszarów zabudowanych, aż do północno-zachodniego narożnika działki nr 46/3 (obręb Siedlemin). W toku procedury planistycznej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Jarocina i uwzględniając opinię Marszałka Województwa Wielkopolskiego - decyzją z dnia [..] nr [..] wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 160,47 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie wsi Siedlemin oraz Golina, przewidzianych pod tereny lotniska lokalnego, usług i aktywności powiązanych z funkcjonowaniem i obsługą ruchu oraz transportu lotniczego, pod tereny infrastruktury lotniskowej, funkcji towarzyszących oraz pod tereny komunikacji i transportu drogowego. Następnie w dniu [..] podobną decyzję wydał - na wniosek Burmistrza Jarocina i uwzględniając opinię Wielkopolskiej Izby Rolniczej - Marszałek Województwa Wielkopolskiego odnośnie gruntów rolnych klasy R IVa o powierzchni 10,4500 ha, klasy R IV o powierzchni 15,8600 ha oraz klasy Ps IV o powierzchni 4,5941 ha (k. 40 - 43 akt sądowych oraz teczka zawierająca korespondencję z AWR). Uwagę do projektu planu wniosła A., w której dyspozycji znajdują się gruntu rolne położone na terenie objętym tym projektem planu stwierdzając (w powołaniu na prezentowane już wcześniej stanowisko) że projektowana zmiana przeznaczenia gruntów rolnych pod budowę lotniska cywilnego i działalność związaną z jego funkcjonowaniem "jest jednym z kroków podjętych przez gminę zmierzających do starania się o komunalizację przedmiotowych nieruchomości na realizację planowanego lotniska", która nie leży w interesie Skarbu Państwa. Dnia 31 października 2007 r. Rada Miejska w Jarocinie podjęła uchwałę nr XV/164/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębach geodezyjnych Siedlemin i Golina, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jarocin. W planie tym wyznaczone zostały zasady przeznaczenia terenów objętych planem pod usługi i aktywności powiązane z funkcjonowaniem ruchu i transportu lotniczego (UL). W § 6 uchwały, przy dokonywaniu na obszarze opracowania zmiany przeznaczenia gruntów, odwołano się do powołanych wyżej decyzji: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] i Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [..]. Załącznikiem nr 2 uchwały jest rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Uchwały nie zakwestionował w trybie nadzoru Wojewoda Wielkopolski i została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 marca 2008 r. Nr 31, poz. 642. W skardze na powyższą uchwałę A. zarzucała, że uchwała ta narusza jej interes prawny "ponieważ nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości należących do A. dotychczas przeznaczonych i wykorzystywanych rolniczo, na cele usług i aktywności powiązanych z funkcjonowaniem ruchu i transportu lotniczego, obsługą ruchu i transportu lotniczego, funkcją lokalnego lotniska, infrastruktury lotniskowej i funkcji towarzyszących" Do zmiany przeznaczenia nieruchomości doszło mimo braku porozumienia w tej sprawie oraz bez uwzględnienia stanowiska Agencji na poszczególnych etapach procedury planistycznej. Rada Miasta odrzuciła też uwagi do projektu planu bez podania uzasadnienia. Zdaniem skarżącej, nie ma uzasadnienia do nieodpłatnego przekazania na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa objętych planem nieruchomości, ponieważ wedle tego przepisu nieruchomości Zasobu przekazywane są na realizację inwestycji infrastrukturalnych służących wykonaniu zadań własnych, mających charakter użyteczności publicznej. Tymczasem realizacja zadań z zakresu budowy i utrzymania części lotniczych lotnisk nie jest zadaniem własnym gminy. Nie jest to też cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała też, że niedopuszczalne jest przekazanie Gminie przedmiotowych gruntów z uwagi na ich aktualne, rolnicze wykorzystanie oraz zgłoszone i dotąd niezaspokojone roszczenia reprywatyzacyjne. Część tych gruntów objęta jest wieloletnią umową dzierżawy zawartą przez A. z Przedsiębiorstwem "R." Spółkę z o.o., a dalszą część - ze względu na duże zainteresowanie miejscowych rolników indywidualnych planowano przeznaczyć do dzierżawy w przetargu ograniczonym. Do takiej formy rozdysponowania przeznacza się nieruchomości rolne. Po uruchomieniu procedury planistycznej w celu zmiany przeznaczenia tych gruntów A. zrezygnowała z formy przetargu ograniczonego na rzecz przetargów nieograniczonych. "Zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego i utrata charakteru rolnego nieruchomości uniemożliwia czasowe, a tym bardziej trwałe rozdysponowanie gruntów na cele powiększenia rodzinnych gospodarstw rolnych. W związku z czym A. nie może wypełnić swojego podstawowego zdania, jakim jest kształtowanie ustroju rolnego". W podsumowaniu strona skarżąca stwierdziła, że ustalenia przedmiotowego planu, wprowadzające przeznaczenie terenu pod funkcje ściśle powiązane z transportem lotniczym, istotnie naruszają jej interes prawny. Zapisy planu nie pozwalają ani na nieodpłatne przeniesienie własności przedmiotowych gruntów na Gminę Jarocin, ani na właściwe dysponowanie nieruchomością. Rada Miejska w Jarocinie wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że brak porozumienia w sprawie nieodpłatnego przekazania gruntów przez A. na rzecz Gminy Jarocin "nie może być powodem negacji rozwiązań z zakresu zagospodarowania przestrzennego zawartych w projekcie mpzp". Stanowisko odnośnie przeznaczenia gruntów rolnych położonych w obrębach geodezyjnych Siedlemin i Golina pod tereny "usług i aktywności powiązanych z funkcjonowaniem ruchu i transportu lotniczego, obsługą ruchu i transportu lotniczego, funkcją lokalnego lotniska, infrastruktury lotniskowej, funkcji towarzyszących, a także funkcji dozwolonych w przepisach szczególnych" A. wypowiedziała się jedynie na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w formie uwagi do projektu planu. Uwaga ta została odrzucona przez Radę Miejską w Jarocinie uchwałą nr XV/163/2007 z dnia 31 października 2007 r., zawierającą szczegółowe uzasadnienie. Wyjaśniono w nim, że na terenie Gminy Jarocin kompleks będący w zarządzie A. jest jedynym takim obszarem, na którym można potencjalnie lokować kwestionowaną inwestycję, niezwykle ważną z punktu widzenia rozwoju nie tylko Gminy ale i regionu. Rada podkreśliła, że przeznaczenie w planie terenów A. pod lotnisko nie przesądza o trybie pozyskania przez Gminę tych terenów. Wyrazem prowadzenia przez Gminę polityki przestrzennej "jest określenie przeznaczenia terenu, a nie wskazywanie operacji zmian własnościowych". Po podjęciu zaskarżonej uchwały użytkowanie przedmiotowych gruntów dla celów produkcji rolnej jest nadal możliwe, zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądów administracyjnych do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wynika z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego stwierdza się tylko wtedy, gdy doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Treść skargi nie wskazuje na naruszenie właściwości organów. Także Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszenia. A. zarzuca natomiast naruszenie trybu postępowania planistycznego polegające na nieuwzględnieniu wniesionej przez nią uwagi do wyłożonego planu. Zarzut ten nie jest zasadny. Uwagi do projektu planu, o jakich mowa w art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są formą wyrażania krytycznego stanowiska wobec projektu planu. Wbrew zarzutowi skargi, uwaga A. została rozpatrzona przez Radę w trybie wskazanym w art. 20 omawianej ustawy poprzez stwierdzenie, że nie zachodzi konieczność jej uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to stanowi załącznik nr 2 do kwestionowanej uchwały. Innych naruszeń procedury planistycznej w skardze nie wskazano. Również Sąd nie dopatrzył się tych naruszeń analizując materiały planistyczne. W szczególności projekt planu poddano wymaganym uzgodnieniom oraz opiniowaniu, uzyskano prognozy oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu, a także opracowanie ekofizjograficzne dla terenów objętych planem. Na szczególne podkreślenie zasługuje spełnienie wymogu zawartego w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W myśl tego przepisu, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga zgody właściwego organu administracji rządowej wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2. Brak tej zgody stanowiłby istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1379/07, Lex nr 356085). Kwestionowana uchwała w przedmiocie planu jest również zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jarocin, w brzmieniu wprowadzonym uchwałą nr XLIII/715/2006 z dnia 28 września 2006 r., dopuszczającą na tym terenie lokalizację lotniska na cele sportowo-rekreacyjne. Według art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Zarzuty skarżącej A. skierowane są głównie przeciwko lokalizacji lotniska na oddanych jej we władanie gruntach rolnych Skarbu Państwa. Odnosząc się do tych zarzutów należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty do niej należące, ale i grunty Skarbu Państwa oraz osób fizycznych i prawnych. Celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń (art. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd nie jest władny podważać możliwości ingerowania przez Gminę w prawo własności na podstawie ostatnio powołanego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonuje natomiast oceny, czy taka ingerencja Gminy w prawo własności terenów objętych planem jest zgodna z przepisami i adekwatna do celu, któremu ma służyć. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym. Doznaje ono ograniczeń, które dopuszczają: Konstytucja, prawo cywilne oraz inne ustawy. Kwestionowanej przez A. uchwale nie można zarzucić naruszenia zasad konstytucyjnych czy też przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wspomniano, uchwała ta jest zgodna z ustaleniami studium, które są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów. W toku trwania procedury planistycznej Gmina wskazywała przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując kwestionowane rozwiązanie planistyczne, polegające na zlokalizowaniu lotniska na gruntach rolnych należących do Skarbu Państwa, oddanych we władanie A. Argumenty te powoływała w korespondencji prowadzonej z A. na przestrzeni ponad dwóch lat, powołał je także Burmistrz Jarocina w uzasadnieniach wniosków o wydanie decyzji w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r., adresowanych do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Przesłanki te spowodowały nieuwzględnieniem uwagi do projektu MPZP. Wszystkie te przesłanki zostały przytoczone w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 25 stycznia 2008 r. nr XXI/217/2008 o nieuwzględnieniu wezwania A. do usunięcia naruszenia prawa (teczka zawierająca korespondencję z ANR). Na szczególne podkreślenie zasługuje argument, że na terenie Gminy Jarocin Kompleks będącej w zarządzie A. jest jedynym takim obszarem, na którym można potencjalnie lokalizować przedmiotową inwestycję. W dodatku jest to obszar o ograniczonym (jak dotąd) użytkowaniu dla celów produkcji rolnej, położony blisko obszaru miasta. Stworzenie w takim miejscu silnego ośrodka stymulowania rozwoju gospodarczego i infrastrukturalnego (w zakresie komunikacji) jakim byłoby lotnisko wywoła szereg skutków korzystnych zarówno dla Gminy jak i Skarbu Państwa, a nadto wpłynie na ograniczenie bezrobocia. Przekonuje to o nienaruszeniu przez Gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny być uwzględnione nie tylko wymagania ładu przestrzennego, ale i walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Argumentacja Gminy wyjaśnia, dlaczego zastosowanie przyjętego w planie rozwiązania najpełniej realizuje wynikającą z art. 1 ust. 1 omawianej ustawy zasadę zrównoważonego rozwoju. Należy też wskazać, że przeznaczenie gruntów rolnych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne nie powoduje samo przez się niemożliwości wykorzystania ich w sposób dotychczasowy (art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W rozdziale 11 zaskarżonej uchwały określone zostały sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu. Szerokie wywody skarżącej zmierzające do wykazania braku podstaw do nieodpłatnego przekazania Gminie - w trybie art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - terenów rolnych należących do Skarbu Państwa oddanych we władanie A. nie mogą być rozważane w sprawie, której przedmiotem nie jest tego rodzaju sprawa, lecz ocena zgodności z prawem konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sprawie bierze się pod uwagę omówione wyżej przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś to, czy realizacja zadań z zakresu budowy i utrzymania części lotniczych lotnisk jest (względnie nie jest) zadaniem własnym gminy. W niniejszej sprawie jest istotne, co już wcześniej podkreślono przytaczając przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Wymagany zakres projektu planu miejscowego określony został w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uregulowania kwestionowanego planu zawierają wskazane tam postanowienia, w tym określenie stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę planistyczną (§ 45 zaskarżonej uchwały). Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić (art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak MK