II SA/Po 337/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. D. na akt Izby Aptekarskiej z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Izby Aptekarskiej na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. K. D. (dalej jako:"skarżący") pismem z dnia 11 października 2023 r. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej (dalej jak: "organ" albo "OIA") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 24 października 2023 r. organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia danych wskazanych we wniosku. Skarżący na powyższe odpowiedział pismem z dnia 02 listopada 2023 r. Pismem z dnia 16 listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 dalej: "ustawa") organ poinformował skarżącego, iż udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem (w zakresie dotychczas niewskazanym) będzie wiązało się z koniecznością poniesienia przez OIA dodatkowych kosztów związanych z zebraniem, przeanalizowaniem oraz "wyciągnięciem" informacji z kilku tysięcy/kilkuset dokumentów, a następnie opracowaniem i usystematyzowaniem tak uzyskanych danych. Organ podniósł, iż powyższe, zgodnie z analizą dokonaną przez OIA, będzie wymagało około 90 roboczogodzin. Z uwagi na zatrudnianie przez OIA tylko 5 pracowników czynności te będą musiały być wykonane w nadliczbowym czasie pracy pracowników OIA . Stawka godzinowa za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników OIA, którzy mają być zaangażowani w przygotowanie wnioskowanych informacji, wynosi [...] zł brutto (razem ze składkami ZUS płaconymi przez pracodawcę). Z powyższego wynika, iż wskazana w art. 15 ust. 1 ustawy opłata za udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem (w zakresie dotychczas niewskazanym) wynosi [...] zł. Skargę na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. D. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił akt [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z dnia 16 listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w świetle przepisów ustawy powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym, a art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, który ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów. Sąd podzielił wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji publicznej na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez adresata wniosku w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd zwrócił uwagę, że ustalając stronie w piśmie z 16 listopada 2023 r. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej organ ograniczył się jedynie do wskazania potencjalnych kosztów osobowych, tj. dodatkowego wynagrodzenia pracownika za ponadnormatywną pracę, którego koszt jednej godziny określono na [...] zł brutto, zaś szacowany czas przygotowania informacji wskazanej we wniosku to 90 godziny pracy. Tak ustalona opłata mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem w piśmie z 16 listopada 2023 r. organ nie zwarł żadnej dodatkowej argumentacji, która wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu. Za takie uzasadnienie nie można uznać wyłącznie sformułowania "zgodnie z analizą dokonaną przez OIA". Z zaskarżonego aktu w żaden sposób nie wynika nie tylko ilość obliczonych godzin ale również wysokość przyjętej stawki godzinowej. Jeżeli faktycznie organ dokonał analizy celem wyliczenia faktycznej ilości czasu potrzebnego do przygotowania wnioskowanej informacji to winien dać temu wyraz w zaskarżonym akcie. Natomiast samo odwołanie się do przeprowadzonej analizy w tym zakresie jest niewystarczające. W ocenie Sądu przekształcanie informacji przez jej ewentualnie zebranie, przeanalizowanie i wyciągnięcie wniosków może generować dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w sposób wnioskowany przez Skarżącego może łączyć się z ponoszeniem opłat, niemniej jednak obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, że koszty udostępnienia informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu, nadto również w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy tylko wówczas, jeżeli jest konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia. Ponadto czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu. Tymczasem z zaskarżonego aktu wynika, że wszelkie czynności związane z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej będą podejmowane przez pracowników organu poza normalnymi godzinami pracy co sprzeczne jest z zasadą, iż czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu. Sąd rozpoznając sprawę miał przy tym na uwadze, iż ograniczenia kadrowe (zatrudnionych 5 pracowników) w powiązaniu z terminem na udzielenie informacji oraz czynnościami jakie winien podjąć organ celem udzielenia tej informacji może się wiązać z koniecznością pracy w nadgodzinach. Jednakże powyższa konieczność w świetle powyższych uwag powinna zostać uzasadniona bardzie szczegółowo ze szczególnym uwzględnieniem faktu, iż odpłatność za udostępnienie informacji publicznej jest wyjątkiem. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w P. wezwaniem z dnia 04 kwietnia 2024 r., pismem nazwanym wezwanie do zapłaty kosztów udostępnienia informacji publicznej, wezwała Skarżącego do zapłaty kwoty [...]zł z tytułu poniesienia kosztów związanych z udostępnieniem informacji. Uzasadniają wezwanie wskazano, że przekazanie informacji wiązało się zebraniem, przeanalizowaniem oraz "wyciągnięciem" informacji z kilkuset dokumentów, a następnie opracowaniem i usystematyzowaniem tak uzyskanych danych. Z uwagi na zatrudnianie przez OIA tylko 5 pracowników, czynności te musiały być wykonane w nadliczbowym czasie pracy pracowników OIA. Stawka godzinowa za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników, którzy byli zaangażowani w przygotowanie dla informacji wynosi [...] zł brutto oraz [...] zł brutto. Przygotowanie dla informacji (przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku) ostatecznie wiązało się z koniecznością pracy pracowników OIA w godzinach nadliczbowych w wymiarze 21 godzin łącznie, z czego 15 godzin p. M. G. oraz 6 godzin p. J. B.. Z powyższego wynika, iż wskazana w art. 15 ust. 1 ustawy oplata za udostępnienie informacji wynosi [...] zł. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. D.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że koszt dodatkowy udostępnienia informacji publicznej musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego i może być ustalony dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku, albowiem ma charakter zindywidualizowany. Tym samym Organ ma obowiązek naliczyć opłatę - o ile jest to stosowne - w sposób konkretnie i ściśle związany z danym wnioskiem, a nie poprzez odwołanie się do generalnego aktu, jakim jest zarządzenie o sposobie ustalania opłat. Tym samym, nawet gdyby uznać, że dopuszczalne jest nałożenie opłaty w niniejszej sprawie - z czym Skarżący się nie zgadza - sposób jej wyliczenia nie może być uznany za prawidłowy. Skarżący wyjaśnił iż organ nie wykazał, że ponosi jakiekolwiek dodatkowe koszty, które wykraczałyby poza zakres zwykłej pracy biurowej i organizacyjnej. Przede wszystkim Organ nie wskazał żadnych kosztów, związanych z formą bądź sposobem udostępnienia informacji - wszystkie okoliczności mają charakter wyłącznie kadrowy. Ponadto skarżący podkreślił, iż realizacja jego wniosku polega na udzieleniu szeregu odpowiedzi w formie wiadomości e-mail - a zatem wymaga dokonania czynności z zasady bezkosztowej, a na pewno niewymagającej jakichkolwiek zakupów materiałów, zatrudnienia specjalistów, dokonania outsourcingu. Innymi słowy - nie wykazano, że udostępnienie informacji wykracza w jakikolwiek sposób poza normalne działanie Organu. Skarżący wskazał, iż nie można wykluczyć sytuacji, w której ze względu na charakter bądź liczbę informacji takie działanie jest żmudne i uciążliwe dla podmiotu zobowiązanego - i z tego względu mogą one wydłużyć czas realizacji wniosku na zasadzie art. 13 ust. 2 ustawy. W dalszym jednak ciągu mówimy o zwykłych, podstawowych czynnościach Organu, które nie mogą być podstawą do obciążenia wnioskodawcy opłatą. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 28 maja 2024 r. skarżący wyjaśnił, że inne organy – wymienione w treści pisma – bezpłatnie udzieliły mu informacji publicznej analogicznej do informacji żądanej od OIA oraz wskazał, że w związku z udzieleniem mu informacji w dniu 19 stycznia 2024 r. nałożenie na niego odpłatności pismem z dnia 05 kwietnia 2024 r. uznać należało za niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd wyjaśnia, że fakt wcześniejszego uchylenia aktu z dnia 16 listopada 2023 r. nie miał wpływu na możliwości żądania od organu kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Aktem z dnia 16 listopada 2023 r. skarżący został poinformowany o obowiązku odpłatności i możliwości cofnięcia wniosku o udzielenie informacji. Ponieważ wniosek powyższy nie został cofnięty, a wnioskowana informacja została udzielona, organ ma obecnie możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych dodatkowych kosztów, niezależnie od faktu uchylenia aktu z dnia 16 listopada 2023 r., tym bardziej, że – co zostanie opisane niżej – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...], nie zakwestionowano możliwości nałożenia tego typu kosztów na skarżącego. Odnosząc się do istoty sprawy powtórzyć należy, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił akt [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z dnia 16 listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, który ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów, zauważając jednak, że przedstawiona przez organ w piśmie z dnia 16 listopada 2023 r. kwota nie została prawidłowo uzasadniona. Organ nie zwarł żadnej dodatkowej argumentacji, która wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu. Opisana powyżej ocena zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była, na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążąca zarówno dla organu jak i składu orzekającego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu z opisanego powyżej wyroku wynikają następujące konsekwencje – po pierwsze organ miał możliwości pobrania od wnioskodawcy opłaty odpowiadającej wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji. Po drugie obowiązkiem organu było wykazanie i uzasadnienie rzeczywistych kosztów poniesionych w celu udostępnienia informacji publicznej. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że kosztem dodatkowym jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1302/17, dostępny w CBOSA). Równocześnie przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym dodatkowym kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji dysponującego żądaną informacją publiczną obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy wymierzyć, a jednocześnie wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały tzw. "dodatkowe koszty". Jeżeli podmiot zobowiązany uzna konieczność ustalenia opłaty na podstawie jego obowiązkiem jest wykazanie zasadność przyjęcia wystąpienia tzw. kosztów dodatkowych. Równocześnie, co warte szczególnego podkreślenia, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera katalogu kosztów, jakie mogą powstać w związku z udostępnieniem informacji publicznej, czy też wyceny poszczególnych czynności podejmowanych w celu zadośćuczynienia wnioskowi o jej udzielenie. Nie sposób więc z góry założyć, jakie mogą być konkretne koszty związane z udostępnieniem informacji, czy też wyliczyć koszt pojedynczej czynności. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie w uchylonym piśmie z dnia 16 listopada 2023 r. OIA uznała, że koszt udostępnienia informacji to [...] zł. W zaskarżonym akcie (co istotne, wydanym po udzieleniu informacji) koszt dodatkowy udostępnienia informacji został ustalony na kwotę [...]zł. Równocześnie skarżący wywodzi, że inne organy bezpłatnie udzieliły mu informacji publicznej analogicznej do informacji żądanej od OIA. Ma to w ocenie Sądu istotne konsekwencje. Doszło bowiem do powstania sytuacji niektóre organy udostępniają zbliżoną informację bez nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia kosztów, a różnica pomiędzy kosztami, jaki początkowo zakładał organ ([...] zł.), a kosztami jakie wycenił po udzieleniu informacji ([...] zł.) to prawie [...],- zł. W rezultacie niezbędne jest obecnie zweryfikowanie sposobu obliczenia ustalonych kosztów dodatkowych, gdyż zarówno Sąd, jak i przede wszystkim skarżący, muszą mieć możliwości weryfikacji prawidłowości stanowiska organu, w zakresie ustalonej kwoty. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej czasu przygotowania informacji wskazanych we wniosku oraz sposobu ustalenia ilość godzin za ponadnormatywną pracę pracowników, którzy wyszukiwali żądanych materiałów, selekcjonowali je, przygotowywali do wydania skarżącemu. Argumentacja organu sprowadza się jedynie do wskazania, że przekazanie informacji wiązało się zebraniem, przeanalizowaniem oraz "wyciągnięciem" informacji z kilkuset dokumentów, a następnie opracowaniem i usystematyzowaniem tak uzyskanych danych, co przeniosło się na 21 roboczogodzin czasu pracy. Nie wiadomo więc – chociaż danymi takimi niewątpliwie organ dysponuje, chociażby z uwagi na fakt udzielenia wnioskowanej informacji – ile dokumentów należało przeanalizować, w jakim zakresie wymagały one opracowania i usystematyzowania i jaka była ilość dokumentów udostępnionych skarżącemu. Zdaniem Sądu odwołanie się do rzędu "kilkuset" dokumentów, pozostaje w niewystarczająca, gdyż uniemożliwia odniesienie się do kwoty, której zapłaty żąda obecnie organ, gdy zestawimy ją chociażby z kwotą, do której OIA odwoływała się we wcześniej uchylonym akcie z dnia 16 listopada 2023 r. Innymi słowy, ustalona obecnie opłata, mająca odpowiadać kosztom dodatkowym, nie poddaje się obiektywnej kontroli, gdyż organ nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, która wskazywałaby, że koszty osobowe poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie jest rolą organu dokładne wycenienie poszczególnych czynności podejmowanych w celu udzielenia informacji publicznej. Jak wyżej wskazano, z natury samego postępowania przyjęcie takiej metody ustalenia kosztów dodatkowych byłoby niemożliwe. Skoro jednak żądanie zwrotu kosztów stanowi wyjątek od zasady, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, to konieczne jest dokonanie takiego opisu podejmowanych czynności, który pozwala zweryfikować zarówno zasadność domagania się ich zwrotu, jak i ocenić ich rzeczywisty wpływ na działanie organu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zaskarżony akt nie spełnia powyższych wymogów. Mając powyższa na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony akt. Ponownie rozpoznając sprawę OIA zobowiązana jest do przedstawienia argumentacji, która wskazywałaby, że koszty osobowe poniesione w związku z udostępnieniem informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu, co może mieć w szczególności miejsce poprzez podanie rzędu dokumentów, jakie musiały zostać zweryfikowane, w celu udzielenia wnioskowanej informacji, czy też wielkości udostępnionej informacji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekając o zwrocie uiszczonego wpisu.