II SA/Po 3371/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Karol Pawlicki Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi B. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2001r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego ; I. uchyla zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]kwietnia 2001r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 10,-zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ K.Pawlicki /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2001r. Nr [...]– wydaną na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. –prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał B. i S. małżonkom K. rozbiórkę budynku letniskowego na działce nr [...], położonej nad jeziorem L. w miejscowości L. w gminie B. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy letniskowej terenów usytuowanych nad jeziorem L. zostało wszczęte na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura w K.. Powołując się na wynik oględzin działki nr [...] organ orzekający ustalił, że inwestorzy postawili na działce w odległości do 100m od brzegu jeziora budynek letniskowy murowany o wymiarach 6,75 x 5,60 m, z tarasem betonowym od frontu. Wprawdzie obiekt został wyposażony w instalację wodociągową i elektryczną już po 1 stycznia 1995r., ale jego budowę rozpoczęto w 1994r. i doprowadzono do takiego zaawansowania, że w tymże roku budynek mógł być użytkowany. Obowiązujący w okresie realizacji budynku plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzony uchwała Rady Narodowej w B. nr 30/VI/85 z dnia 12 czerwca 1985r. (Dz.Urzęd. WRN w K. nr 8 poz. 133) nie przewidywał żadnej zabudowy letniskowej nad jeziorem L.. Przewidziano jedynie lokalizację kąpieliska gminnego. Nie istniały natomiast żadne ograniczenia co do zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora. Stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1994r. obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, wybudowane bez pozwolenia na budowę, podlegają przymusowej rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy zarzucili, że organ orzekający powołał się na nieaktualny plan zagospodarowania przestrzennego. W chwili realizacji budynku letniskowego obowiązywał bowiem plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalony dnia 21 marca 1994r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym dnia 18 kwietnia 1994r. Ustalenia tego planu były także badane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki i pozwolenia na wykonanie przyłącza energetycznego dla przedmiotowego budynku. Odwołujący twierdzili, że o budowie budynku letniskowego wiedziano w Urzędzie Gminy B. i nałożono na nich podatek od nieruchomości. Byli zatem przekonani, że "jest wszystko zgodne z prawem". Odwołujący powoływali się też na to, że Urząd Gminy B. czyni starania o zmniejszenie pasa ochronnego jeziora do 30m i zalegalizowanie budowli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] sierpnia 2001r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu dał wiarę twierdzeniom inwestorów co do tego, że ukończyli budowę w 1994r., to znaczy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Skoro jednak przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę dla wszelkich robót budowlanych stałych jak i tymczasowych obiektów budowlanych, należało przyjąć, iż przedmiotowy obiekt wykonany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, czyli w warunkach samowoli budowlanej i podlega rozbiórce na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z 1974r. – Prawo budowlane. W myśl tego ostatniego przepisu rozbiórce podlega obiekt samowolnie wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr 30/VI/85 z dnia 12 czerwca 1985r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr 8, poz. 133, obowiązującego do dnia 3 maja 1994r. – działka nr [...], na której wzniesiono przedmiotowy obiekt (wchodząca do dnia 3 czerwca 1994r. w skład działki nr [...] była terenem upraw rolnych. Zgodnie z treścią ustaleń szczegółowych powołanego planu dla wsi L., pod zabudowę jednorodzinną przeznaczony był inny teren, oznaczony symbolem "3.9.MN" znajdujący się na obszarze obecnych działek nr [...]. Pod zabudowę letniskową zapisy szczegółowe omawianego planu dotyczące wsi L. w ogóle nie przewidywały żadnych terenów. Natomiast część ogólna przywołanego planu, w punkcie 2.6. zatytułowanym "Rekreacja", nad jeziorem L. przewiduje jedynie powstanie kąpieliska bez jakiejkolwiek wzmianki o terenach przeznaczonych pod zabudowę letniskową. Gdyby natomiast przyjąć, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona po dniu 3 maja 1994r., to dla oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym miałby zastosowanie aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy nr XLI/189/97 z dnia 21 marca 1994r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym nr 9, poz. 70 z dnia 18 kwietnia 1994r., przedmiotowa działka również nie była przeznaczona pod zabudowę, w szczególności zabudową letniskową. Zabudowy takiej nie przewidywała cześć planu zawierająca ustalenia szczegółowe dla wsi L.. Natomiast część planu zawierająca ogólne postanowienia dla całej gminy, w punkcie 1.3.5 dotyczącym ochrony jezior, zawiera zakaz lokalizacji nowego budownictwa letniskowego w 100-metrowej strefie ochrony jezior. Mapa ewidencyjna w skali 1 : 5000 wydana przez W.G.B. i T.R.O.Z. w K. z 15 czerwca 2000r. wskazuje jednoznacznie na to, że działka [...] znajduje się w tej strefie. Z części rysunkowej tego planu wynika natomiast, że teren lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest oznaczony symbolem "RP", co oznacza teren upraw rolnych. Reasumując organ odwoławczy uznał, że wobec faktu iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony na terenie, który według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w czasie jego budowy nie przeznaczonym pod zabudowę – orzeczony nakaz rozbiórki musi zostać podtrzymany. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez B. i S. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucili, iż nie ustalono "w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej", kiedy budowa została zakończona. Uniemożliwia to jednoznaczne stwierdzenie, czy w sprawie należy stosować przepisy prawa budowlanego z 1974r., czy też prawa budowlanego z 1994r. Skarżący powoływali się też na akceptowanie zabudowy przez lokalne władze i wydawanie zezwoleń na przyłączenie się do sieci energetycznej. W chwili obecnej wszelkie przeszkody dla zalegalizowania stanu faktycznego są przez Gminę B. usuwane. Zdaniem skarżących "wykonanie w tej sytuacji rozbiórki przedmiotowego budynku pozostawałoby w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, albowiem do przewidzenia jest sytuacja, w której bezpośrednio po rozbiórce, możliwym byłoby wybudowanie takiego samego budynku". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - zważył, co następuje: Ustalenia organów administracyjnych, iż przedmiotowy dom letniskowy został pobudowany w 1994r., a nie w 1995r. jest dla skarżących korzystne. Prawo budowlane z 1994r., które weszło w życie od 1 stycznia 1995r. – w art. 48 (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania przedmiotowej decyzji) zawierało bowiem bezwzględny nakaz orzekania o rozbiórce obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do powołanego jako podstawa materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. – art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego prawa budowlanego z 1974r., umożliwiające legalizację obiektu, po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego prawa, między innymi wykluczeniu sprzeczności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nabyli działkę nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] 1994r. Ta data nie tylko potwierdza prawidłowość ustalenia organów administracyjnych, co do czasu zabudowania działki przez skarżących, ale pozwala na przyjęcie, że budowa miała miejsce już w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. uchwalonego przez Radę Gminy B. dnia 21 marca 1994r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr 9/94 z dnia 18 kwietnia 1994r. Nie można sprawdzić ani prawidłowości ustalenia, że działka skarżących była w okresie budowy terenem upraw rolnych, ani też czy omawiany plan zagospodarowania przestrzennego z 21 marca 1994r. od samego początku zawierał zakaz zabudowy letniskowej w strefie bezpośrednio przylegającej do jeziora. Dołączony do akt administracyjnych tekst planu jest zatytułowany "Gmina B.. Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego – Aktualizacja", co zdaje się wskazywać na udostępnienie planu w wersji zmienianej w toku obowiązywania tego aktu prawa miejscowego, a nie w wersji pierwotnej – istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na datę budowy (druga połowa 1994r.). Z kolei dołączone do akt administracyjnych kserokopie wyrysów z planu zagospodarowania przestrzennego i map ewidencyjnych nie są dostatecznie czytelne oraz nie zawierają wyraźnego wskazania położenia działki skarżących i zasięgu terenu upraw rolnych. Nadesłane w toku postępowania sądowego dokumenty także nie zawierają tych danych w odniesieniu do przedmiotowej działki. Jak już wyżej wyjaśniono, przepisy prawa budowlanego z 1974r. dopuszczają legalizację obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Dopiero gdyby legalizacja samowoli nie była możliwa, należałoby orzec nakaz rozbiórki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest podgląd, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. należy rozumieć w ten sposób, że na jego podstawie orzeka się o rozbiórce obiektów oceniając dopuszczalność ich budowy według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy. Wobec sygnalizowania przez skarżących, iż nastąpiła korzystna dla właścicieli terenów przylegających do jeziora L. zmiana planu miejscowego, należy i tę kwestię wyjaśnić w toku dalszego postępowania. Jak bowiem trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w nie publikowanych wyrokach z 26 czerwca 2003r. sygn. SA/BK 348/03 i 4 czerwca 2003r. sygn. SA/BK 1473/02 – treść art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. wskazuje, iż nie można zalegalizować takiej samowolnej zabudowy, która pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ skutki samowoli budowlanej są likwidowane obecnie, ocena zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy zgodności z planem obowiązującym w dacie oceny sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach, wobec braku możliwości ustalenia kwestii podstawowych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa mającym wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności oraz co do kosztów postępowania oparte zostało na przepisach art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ K.Pawlicki /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek MarK