II SA/Po 3372/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Karol Pawlicki Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części rozstrzygającej o odszkodowaniu, II. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałej części oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...]r. Nr [...] w punkcie I, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej M.Z. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. /-/ K.Pawlicki /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek Starosta C. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 i art. 47 ust. 3 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) wprowadził - dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb społecznych - powszechne korzystanie z wód na jeziorze R. gm. K., stanowiącym własność M.Z., obejmujące teren kąpieliska o powierzchni 0,21 ha (pas wodny o długości 70 m i 30 m w głąb jeziora) oraz w związku z tym przyznał M.Z. odszkodowanie w wysokości [...]zł. Na uzasadnienie przytoczył następujące ustalenia faktyczne i wynikające z nich wnioski: M.Z. aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1998 r. kupiła od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P. Jezioro R. położone w gminie K. w miejscowości K. Kąpielisko zlokalizowane na tym jeziorze służyło od wielu lat lokalnej społeczności do celów rekreacyjnych. W pobliżu K. nie ma innych akwenów wodnych, w których można się kąpać. Najbliższe miejsce rekreacji o takim charakterze znajduje się na Jeziorem Kr., oddalonym od K. o około 13 km. Wieś K. posiada walory turystyczne i objęta jest opłatą klimatyczną. Właścicielka jeziora R. zabroniła korzystania z kąpieliska. Wywołało to niezadowolenie ludności oraz oczekiwanie na wprowadzenie powszechnego korzystania z wód. W toku postępowania administracyjnego wszczętego dnia [...] kwietnia 2000 r. M.Z. miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, ale z tej możliwości nie skorzystała. Nadesłała jedynie pismo, które zdaniem organu orzekającego "nie ma wpływu na podjęcie innego rozstrzygnięcia". W szczególności M.Z. nie wykazała istnienia dzierżawców i poddzierżawców Jeziora R. W Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Gruntami także nie dokonano ich rejestracji. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych oraz Nadleśnictwo K., uczestniczący w postępowaniu, nie wnoszą zastrzeżeń w związku z przebywaniem osób korzystających z kąpieliska na terenie będącym własnością Lasów Państwowych. Wysokość odszkodowania za wprowadzone ograniczenia w korzystaniu przez właścicielkę z wód jeziora ustalono na kwotę [...]zł na podstawie operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę J.M. w kwietniu 2000 r. M.Z. wniosła odwołanie od tej decyzji. Po raz kolejny wyjaśniła, że na jeziorze stanowiącym jej własność prowadzona jest intensywna hodowla ryb. Do prowadzenia takiej hodowli nie jest potrzebne pozwolenie wodnoprawne, bowiem "jezioro to jest własnością prywatną i wodą stojącą". Fakt prowadzenia gospodarki rybackiej całkowicie wyklucza możliwość ustanowienia tam kąpieliska. Ludzie kąpiący się w jeziorze z jednej strony są narażeni na zaplątanie się w sieci służące do odłowu ryb lub zatrucie środkami chemicznymi, z drugiej strony stanowią zagrożenie dla miejscowej fauny i flory. Odwołująca się zaprzeczyła twierdzeniu, jakoby najbliższe miejsce rekreacji nad wodą było zlokalizowane w odległości około 12 km. W bezpośrednim sąsiedztwie jej jeziora znajdują się jeszcze dwa inne. M.Z. zakwestionowała też wysokość przyznanego odszkodowania uznając je za "nieadekwatne do czynionych przez kąpiących się szkód w związku z nakładami ponoszonymi na inwestycję". Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego przepis ust. 2 art. 47 prawa wodnego daje Staroście kompetencje do wprowadzenia powszechnego korzystania również z wód będących własnością prywatną, o ile jest to niezbędne dla zaspokojenia potrzeb społecznych. Niezbędność powszechnego korzystania z wód jeziora usytuowanego w pobliżu K., uznawanej za obszar agroturystyczny, na którym pobierana jest opłata turystyczna, została przekonująco uzasadniona przez Starostę i organ odwoławczy te wywody zaaprobował. Powołał się też na brak w okolicy innych zbiorników wodnych spełniających wymogi kąpieliska, a co do wysokości szkody – na operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę. Odnosząc się do dodatkowych zarzutów zgłaszanych w toku postępowania odwoławczego, jakoby w rejestrze gruntów przerobiono zapisy dotyczące przedmiotowego jeziora w ten sposób, że zapis o uznaniu jeziora za wodę stojącą zastąpiono wpisem, iż jest to woda płynąca - Kolegium uznało je za pozbawione znaczenia prawnego. Poza tym zarzuty te były wyjaśnione przez organy ścigania, a sprawy zakończyły się umorzeniem postępowania. W związku z zarzutem skarżącej, iż w niniejszej sprawie powinni wziąć udział w charakterze strony dzierżawcy i poddzierżawcy jeziora, organ odwoławczy podkreślił, że tylko właścicielka może wywodzić skutki prawne z wydanego orzeczenia. M.Z. podnosząc zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa wodnego domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Jej zdaniem decyzja ta "nie znajduje uzasadnienia w faktach, obowiązujących przepisach oraz prawdzie". Wykładnia przepisów prawa wodnego wskazuje na to, że powszechne korzystanie z wód można wprowadzić wyłącznie na akwenach mających charakter wód płynących, bowiem tylko takie akweny mogą stanowić własność Państwa. Natomiast na akwenach będących własnością prywatną nie wolno wprowadzać powszechnego korzystania z wód. W jeziorze zakupionym w 1998 r. prowadzona jest hodowla ryb. Po zakupie jeziora nie wpływał, ani nie wypływał z niego jakikolwiek ciek wodny. Dopiero po kilku latach zmieniono wpis w ewidencji gruntów i przerobiono ten dokument w ten sposób, że zamiast wody stojące oznaczono, wody jeziora jako wodę płynącą. W ślad za tym ktoś rozkopał rów i zniszczył stalowo-betonową tamę od południowej strony jeziora, gdzie kiedyś zniwelowano kilkunastometrowej wysokości naturalny wał okalający jezioro i wykopano przejście drogowe oraz rów melioracyjny odprowadzający wodę z jeziora. Sprawcy tych czynów nie zostali wykryci. Skarżąca podała, że jej dążenie do przywrócenia stanu poprzedniego uznane zostało za tamowanie wody płynącej i spowodowało ukaranie przez Kolegium do spraw Wykroczeń. Toczy się również w Sądzie Okręgowym sprawa o stwierdzenie nieważności umowy kupna-sprzedaży przedmiotowego jeziora. Poza tym skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu, a zwłaszcza podkreśliła, że w pobliżu K. znajduje się kilkanaście kąpielisk na kilkunastu jeziorach. Najbliższe znajduje się w odległości 15 m od jej jeziora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi wyjaśniając, że dla rozstrzyganej sprawy istotna jest okoliczność, czy właściwy organ może wprowadzić powszechne korzystanie z wód jeziora nie stanowiącego własności Państwa. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 47 ust. 2 prawa wodnego daje taką możliwość, a fakt konieczności zaspokojenia niezbędnych potrzeb społecznych nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – zważył, co następuje: Sąd, kontrolując legalność zaskarżonych aktów i czynności organów administracji, uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu lub wydania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Art. 47 ust. 1 tej ustawy przyznaje każdemu prawo korzystania z wód powierzchniowych, stanowiących własność Państwa, z wyjątkiem wód w rowach oraz w stawach i innych zbiornikach wodnych przeznaczonych do hodowli i chowu ryb. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokojenia potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego lub rolnego bez zastosowania urządzeń specjalnych oraz do wypoczynku i uprawiania turystyki, sportów wodnych i wędkarstwa (art. 48 ust. 1). Państwowa własność wód rozciąga się na wody określone w art. 6 prawa wodnego, z wyłączeniem wód wskazanych w art. 2 jako stanowiących własność właścicieli gruntów, czyli na morskie wody wody wewnętrzne, śródlądowe wody podziemne (z wyjątkiem wód w studniach) oraz śródlądowe powierzchniowe wody płynące (z wyjątkiem wód w rowach). Przepisy o wodach płynących stosuje się do jezior i innych zbiorników, z których cieki wypływają, lub do których uchodzą. Jak już wyżej wyjaśniono, prawo do powszechnego korzystania z państwowych wód powierzchniowych, w tym powierzchniowych wód płynących, wynika z mocy samego prawa, nie wymaga przeto żadnej decyzji. Gdyby zatem podstawą do skorzystania przez Starostę C. z możliwości wydania decyzji w przedmiocie wprowadzenia na wodach Jeziora R. powszechnego korzystania z wód w trybie art. 47 ust. 2 prawa wodnego z 1974 r. było założenie, że wody tego jeziora mają charakter wód płynących, to należałoby uznać, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Wody tego rodzaju mogły bowiem być wyłącznie przedmiotem własności państwowej, a w konsekwencji powszechne korzystanie z nich wypływa z ustawy. Stanowisko organu odwoławczego, iż wywody skargi odnośnie bezprawnego przekształcenia wód Jeziora R. ze stojących na wody płynące nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jest natomiast możliwe do zaaprobowania przy przyjęciu, że wody tego jeziora należą do "innych niż określone w ust. 1", czyli nie są wodami objętymi własnością państwową. Przeznaczenie w drodze decyzji wód niepaństwowych do powszechnego korzystania w trybie art. 47 ust. 2 prawa wodnego z 1974 r. jest możliwe tylko wtedy, gdy jest to konieczne "dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb społecznych". W rozpoznawanej sprawie brak jest dostatecznych podstaw do podzielenia wyrażonego przez organy administracyjne zapatrywania odnośnie spełnienia tej przesłanki. Wprawdzie omawiany przepis art. 47 ust. 1, w porównaniu z art. 35 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) szerzej pojmuje potrzeby społeczne, których zaspokojenie upoważnia do wprowadzenia powszechnego korzystania z wód, ale zawsze chodzi o potrzeby niezbędne, czyli takie, bez których nie można się obejść, koniecznie potrzebne, nieodzowne (patrz: Słownik Języka Polskiego PWN W-wa 1979 r. t. II str. 374). Skoro dla uzasadnienia tej przesłanki organy administracyjne poprzestały na powoływaniu się na brak w okolicy innych zbiorników wodnych spełniających wymogi kąpieliska, a M.Z. wskazywała od początku postępowania administracyjnego na istnienie w odległości 15 m, 100 m i kilkuset metrów akwenów wodnych służących do kąpieli (pismo z dnia [...] czerwca 2000 r. - k. 13 akt administracyjnych), to bez ustalenia i przedstawienia jak jest w istocie, nie można uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 1 kpa). Brak również odniesienia się do zarzutu właścicielki jeziora, iż na jeziorze prowadzona jest intensywna hodowla ryb. Konieczność uzupełnienia postępowania we wskazanych kierunkach uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji w części orzekającej o wprowadzeniu powszechnego korzystania z wód jeziora będącego własnością skarżącej - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Dodatkowo należy wskazać, iż adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 prawa wodnego z 1974 r. jest właściciel lub użytkownik wodny wyłączonej ustawowo spod korzystania powszechnego. Skoro jednak w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie udokumentowała, ani nie skonkretyzowała, że w spornym okresie oddała wody jeziora do użytkowania osobom trzecim, to nie może skutecznie zarzucać, iż osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Brak podstaw do rozpoznania skargi w części kwestionującej wysokość odszkodowania przyznanego w decyzji na podstawie art. 47 ust. 3 omawianej ustawy. Co więcej, rozpoznanie w tym zakresie sprawy przez organ odwoławczy rażąco narusza prawo. Stosownie bowiem do przepisów art. 38 prawa wodnego z 1974 r., decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu jest ostateczna. Strona, w terminie 30 dni od otrzymania decyzji, może dochodzić swych roszczeń przed sądem. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części rozstrzygającej o odszkodowaniu. /-/ K.Pawlicki /-/ B.Kamieńska /-/ St.Małek MK