II SA/Po 339/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Wójt Gminy G. decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. Nr (...) ustalił, po rozpatrzeniu wniosku PPUH "A" A. M., środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie i eksploatacji stacji demontażu pojazdów w miejscowości O. Gmina G., działka nr (...), zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia stanowiącą załącznik do decyzji (pkt I). W zakresie warunków wykorzystania terenu (pkt II) określono, iż należy ograniczać uciążliwości dla terenów sąsiednich nieruchomości, teren inwestycji zabezpieczyć przed dostępem osób postronnych, zapewnić właściwe gospodarowanie wytworzonymi odpadami, poprzez selektywne ich składowanie a następnie przekazywanie podmiotom posiadającym zezwolenie na ich odzysk lub unieszkodliwienie. Wskazano, iż w tym zakresie stacja winna uwzględniać rozwiązania przedstawione w pkt 1 raportu oddziaływania na środowisko. W zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska określono wymogi, które winny zostać zawarte w projekcie budowlanym (pkt III), w tym w odniesieniu do odprowadzania wód opadowych z terenów utwardzonych, przeprowadzania kontroli sprawności i stanu technicznego urządzeń i instalacji, wyposażenia stacji w urządzenia gwarantujące bezpieczne usuwanie paliw i płynów eksploatacyjnych. Ustalono wymóg wykonywania prac demontażu, w tym cięcia metalu, wewnątrz budynku, wykonania szczelnego pasa niskiej i średniej zielni izolacyjnej wzdłuż granic sąsiadujących z zabudową mieszkaniową. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity - Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150). W uzasadnieniu decyzji podano, iż planowane przedsięwzięcie wymagało obligatoryjnego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, który został załączony do wniosku inwestora z dnia (...) września 2007 r. Raport ten w ocenie organów uzgadniających wymagał uzupełnienia z zakresu ochrony powietrza, ochrony przed hałasem, z zakresu gospodarki odpadami, gospodarki wodno-ściekowej, z zakresu hydrogeologii oraz wyjaśnienia informacji dotyczącej lokalizacji stacji demontażu pojazdów. Dane o złożonym wniosku zostały umieszczone w publicznym wykazie danych o dokumentach prowadzonych przez Urząd Gminy w Gnieźnie. Podano, iż zgodnie z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska przed wydanie decyzji przeprowadzono procedurę udziału społeczeństwa, w ramach której wpłynął sprzeciw Państwa J. i M. J., którego Wójt Gminy G. nie uwzględnił z uwagi na treść załączonego do wniosku raportu, który zapewnia spełnienie wymogów w zakresie ochrony środowiska. Wskazano, iż dla terenu planowanej lokalizacji inwestycji nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a środowiskowe uwarunkowania decyzji uzgodnione zostały z Wojewodą - postanowienie z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w P. - postanowienie z dnia (...) maja 2008 r. nr (...), których treść została uwzględniona w sentencji decyzji - punkty II i III. Wskazano, iż stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w ustawowym terminie M. i J, J., nie zgadzając się na realizacje przedmiotowej stacji. Podnieśli, iż argumenty przytoczone w decyzji nie przekonują ich o bezpieczeństwie inwestycji dla otaczającego środowiska, bowiem będzie istniało zagrożenie zanieczyszczenia wód gruntowych i stawu znajdującego się na ich posesji. W ocenie odwołujących zanieczyszczenie powietrza, gleby oraz hałas utrudnią zamieszkanie na ich działce. Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzję podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 46, art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 Nr 199 poz. 1227). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ I instancji ustalił, że dla terenu planowanej lokalizacji inwestycji nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska zapewniono udział społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, a następnie w trybie art. 56 ust. 8 tej ustawy w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do zarzutów Państwa M. i J. J. Wskazano, iż zgoda na realizację inwestycji została oparta na wynikach postępowania w przedmiotowej sprawie, a swoje stanowisko w tej kwestii organ I instancji wyraził w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazano, iż wyrażenie zgody na realizację przedsięwzięcia szkodliwego zastało oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, dlatego zadaniem organu odwoławczego była ocena, czy wyrażając zgodę na realizację przedsięwzięcia organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, iż w części raportu uzupełnionej w listopadzie 2007 r. wskazano, że budowa stacji demontażu pojazdów nie będzie miała wpływu na środowisko gruntowo-wodne. Przyjmowanie i magazynowanie pojazdów odbywać się będzie na utwardzonej i szczelnej powierzchni wyposażonej w system odprowadzania ścieków do separatora substancji ropopochodnych, a pojazdy będą magazynowane w sposób zabezpieczający je przed wyciekiem paliw i płynów eksploatacyjnych. Funkcjonowanie stacji nie wpłynie na stan powietrza, a stacja nie będzie źródłem emisji hałasu, gdyż na teren stacji przyjeżdżać będą maksymalnie dwa transporty dziennie, a ich rozładunek przeprowadzony będzie przy wyłączonych silnikach. Prace demontażowe prowadzone będą za pomocą palnika acetyleno-tlenowego oraz wykonywane mechanicznie (rozkręcanie). Według oceny zawartej w raporcie stacja nie wpłynie na zdrowie i warunki życia ludzi, nie wpłynie także na zdrowie pracowników stacji. Teren planowanej inwestycji stanowi nieużytek, a ewentualne funkcjonowanie stacji nie będzie miało wpływu na zabytki ani nie dające się wyodrębnić dobra materialne. Organ I instancji miał wic wystarczające przesłanki, aby wyrazić zgodę na lokalizację stacji demontażu pojazdów. Wymagane przepisem art. 56 ust. 1b uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy zawierają warunki przymuszające inwestora do wprowadzenia przy budowie budynku stacji rozwiązań chroniących wszystkie elementy środowiska, a Wójt Gminy G. był związany treścią uzgodnień. Zaskarżona decyzja nie odbiega także od ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie wnieśli J. i M. J., zarzucając naruszenie art. 77 §1 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie badań w ternie przez biegłych specjalistów w zakresie ornitologii i łowiectwa, w celu ustalenia rzeczywistego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym także najbliższe otoczenie stacji. Podnieśli, iż w otoczeniu tym jest osiedle domów jednorodzinnych, a stacja będzie emitowała hałas, spowoduje zanieczyszczenie wód, będzie oddziaływać na zachowanie dzikiego ptactwa i dzikiej zwierzyny. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja uwzględnia jedynie warunki formalne, jakim powinna odpowiadać tego typu przedsięwzięcie. Nie uwzględnia natomiast indywidualnych uwarunkować planowanej inwestycji, w szczególności z uwagi na miejsce jej położenia i otoczenie. Podnieśli, iż ich obawy są uzasadnione, bowiem już teraz na nieruchomości tej znajduje się nielegalne składowisko złomu na nieutwardzonej powierzchni i złomowane są głównie pojazdy samochodowe, co już teraz stanowi realne zagrożenie dla środowiska. Podnieśli, iż właściciele położonych w pobliżu działek zdecydowali się na ich nabycie z uwagi na walory przyrodnicze, które planowana inwestycja unicestwi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało na brak spójności argumentacji skargi, bowiem skoro skarżący nie mają wątpliwości co do szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko, niecelowe jest wnioskowanie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, iż budowa stacji demontażu pojazdów nie jest zabroniona przez prawo, lecz jest to takie, w stosunku do którego ustawodawca dał organom administracji publicznej możliwość nałożenia na inwestora dodatkowych wymagań co do projektu budowlanego, co do sposobu i technologii realizacji inwestycji, umożliwił także monitoring funkcjonowania zakończonego przedsięwzięcia. W rozpatrywanym przypadku nie było, zdaniem Kolegium, podstaw do nie wyrażenia zgody na lokalizację planowanej stacji demontażu pojazdów. Zdaniem Kolegium skoro skarżący mieszkają w Gnieźnie, to trudno ocenić jaki wpływ na ich komfort zamieszkania będzie miał ewentualny hałas generowany planowaną inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którego treścią sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia (...) czerwca 2008 r. określająca środowiskowe uwarunkowania wyrażenia zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia - budowy stacji demontażu pojazdów samochodowych. Bezspornym jest, że inwestor – A. M., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą PPUH "A", złożyła do organu I instancji wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, załączając do wniosku raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na mocy art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 2 ust. 1 pkt 39a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) decyzję wydano po uzyskaniu uzgodnień Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Wojewody. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, która na mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 Nr 199 poz. 1227) miała zastosowanie w rozpatrywanym przypadku, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jak wynika z pisma Urzędu Gminy w G. z dnia (...) października 2007 r. znak (...) działka nr (...) położona w wsi O. leży na obszarze nie objętym aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy obszar jest natomiast objęty opracowaniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z przeznaczeniem częściowo pod: tereny osadnicze - symbol planu "MM" oraz tereny dolesień, korytarze ekologiczne - symbol plany "D". Zgodnie z art. 47 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje i ocenia bezpośredni oraz pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. W świetle powyższego dla przeprowadzenia oceny uwarunkowań środowiskowych planowane przedsięwzięcie musi określać rzeczywistą skalę oddziaływania na środowisko, określać emisję odpadów, hałasu, ścieków oraz wskazywać rozwiązania chroniące środowisko. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 821/08 (lex nr 489527) wskazano, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji określonego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie z art. 56 ust. 4 tej ustawy decyzją tą można nałożyć na wnioskodawcę obowiązki dotyczące m.in. zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika, iż celem postępowania środowiskowego jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji. Jednocześnie ustawodawca przyznał organom prowadzącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć duży zakres uznaniowości w wyborze środków niezbędnych do ochrony środowiska w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy określić miejsce realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu wyżej wskazane regulacje prawne i wynikające z nich założenia działań organów prowadzących postępowanie środowiskowe nakazują uznać, iż regulacja powyższego przepisu nakazuje wskazać we wniosku miejsce konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, bowiem tylko w sytuacji, gdy organ będzie miał wiedzę w tym zakresie, będzie miał możliwość określić stosowne uwarunkowania środowiskowe. W rozpatrywanym przypadku kwestia zlokalizowania planowanej stacji na działce nr (...) w miejscowości O. Gmina G. jest otwarta, bowiem zarówno wniosek, jak i załączony do wniosku raport nie określają miejsca lokalizacji stacji demontażu pojazdów oraz poszczególnych sektorów tej inwestycji. Stosownych informacji w tym zakresie nie uzyskały także organy uzgadniające planowaną inwestycję, a w uzasadnieniu postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) maja 2005 r. odwołano się do mapy załączonej do raportu i wskazano na tej podstawie, iż najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości około 60 m od planowanej inwestycji. Tymczasem zważyć należy, iż kształt działki nr (...) pozwala zlokalizować inwestycję, w tym poszczególne sektory stacji, w taki sposób, aby zminimalizować niewątpliwy negatywny wpływ stacji na bezpośrednie jej otoczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Rolą rozpatrujących sprawę organów jest bowiem takie określenie uwarunkowań środowiskowych, aby zminimalizować negatywny wpływ planowanej stacji na tereny sąsiednich działek, dla których uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę mieszkaniową. Strona skarżąca w toku postępowania oraz w treści skargi wskazywała, iż uciążliwości związane z funkcjonowaniem stacji będą odczuwalne dla mieszkańców domów zlokalizowanych w bezpośrednim jej sąsiedztwie. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do określenia miejsca lokalizacji planowanej stacji, a tym samym nie rozpatrzono sprawy z uwzględnieniem zapewnienia ochrony mieszkańców pobliskich domów przed negatywnym wpływem planowanej inwestycji. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku okoliczność ta nie pozwala uznać, iż spełnione zostały w tym przypadku wymogi do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej stacji demontażu pojazdów. Powyższej oceny nie zmienia uzyskanie pozytywnych uzgodnień środowiskowych uwarunkowań decyzji z Wojewodą - postanowienie z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym - postanowienie z dnia (...) maja 2008 r. nr (...). Wskazać należy, iż zasadę związania organu głównego stanowiskiem organu uzgadniającego należy interpretować w ten sposób, iż decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Decyzja wydana w postępowaniu głównym musi respektować wszystkie zalecenia sformułowane przez organ uzgadniający, co jednakże nie oznacza, iż decyzja ta nie może uzupełniać stanowiska organu uzgadniającego, w tym zawierać zaleceń dodatkowych. Z treści raportu przedłożonego na potrzeby postępowania wynika ponadto, iż w chwili obecnej inwestor nie jest w stanie określić jakie ilości pojazdów samochodowych będą docelowo demontowane. Zdaniem Sądu wobec braku oceny, co do przyszłego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko, rzeczą organu prowadzącego postępowanie główne było rozważenie możliwości zobowiązania inwestora do sporządzenia analizy porealizacyjnej, o czym stanowi przepis art. 56 ust. 4 pkt 2 przedmiotowej ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby organy obu instancji w ogóle rozważały powyższą kwestię. W ocenie Sądu powyższa wadliwość postępowania uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organy obu instancji nie rozważyły w prawidłowy sposób możliwości zapewnienia maksymalnego ograniczenia negatywnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na środowisko naturalne. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, iż trafnie organy obu instancji uznały, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działkę, na której przedmiotowa inwestycja jest planowana, w przypadku, gdy przedsięwzięcie jest wymienione jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, ustawodawca uzależnia realizację inwestycji od spełnienia wymogów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż rozwiązania przyjęte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gniezno nie stanowią podstawy do oceny, czy dana inwestycja może zostać zrealizowana. Sąd nie podziela także zarzutów skargi co do konieczności skorzystania z opinii biegłych z zakresu ornitologii oraz łowiectwa, bowiem o tym, jaki uzgodnienia należało uzyskać, decyduje regulacja art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku w aspekcie zobowiązania inwestora do skonkretyzowania lokalizacji stacji i poszczególnych jej sektorów na działce nr (...), a ustalenia te uwzględni w treści swojej przyszłej decyzji. Rozważenia wymaga także kwestia nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia analizy porealizacyjnej, co również powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści przyszłej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd nie orzekł z racji barku stosownego wniosku. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na mocy art. 152 powołanej ustawy. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK