II SA/Po 3393/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Karol Pawlicki Protokolant referent Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi E. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 10,- zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ K. Pawlicki /-/ B. Kamieńska /-/ St. Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał J. i E. małżonkom K. rozbiórkę budynku konstrukcji drewnianej na działce nr [...], położonej nad Jeziorem L. w miejscowości L. w Gminie B., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy letniskowej terenów usytuowanych nad Jeziorem L. wszczęte zostało na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura w K.. Powołując się na wynik oględzin działki nr [...] organ orzekający ustalił, że inwestorzy postawili na działce w odległości do 100 m od brzegu jeziora, bez wymaganego pozwolenia budynek letniskowy drewniany o wymiarach 6,10 x 2,50 m. Obiekt stoi na słupkach z bloczków betonowych na zaprawie i nie jest związany trwale z gruntem. Ściany zewnętrzne budynku wyłożono boazerią drewnianą. W obiekcie brak instalacji elektrycznej i wody. Ponieważ inwestorzy nie przedłożyli wiarygodnych dowodów potwierdzających zrealizowanie inwestycji w 1994 r. organ orzekający przyjął, że do ustawienia przedmiotowego obiektu budowlanego doszło najwcześniej po nabyciu przez inwestorów działki na podstawie aktu notarialnego z dnia [...]1999 r. W tym czasie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. uchwalony uchwałą Rady Gminy B. nr XLI/189/94 z dnia 21 marca 1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr 9/94 z dnia 18 kwietnia 1994 r. Przeznacza on teren lokalizacji przedmiotowej inwestycji na teren upraw rolnych i ogrodniczych. Zaznaczono to w § 2 aktu notarialnego. Nadto rozporządzenie nr 14 Wojewody K. z dnia 23 lipca 1984 r. w sprawie ustalenia obszarów krajobrazu chronionego na terenie Województwa K. i zasad korzystania z tych terenów wprowadziło zakaz przeznaczania pod zabudowę letniskową i siedliskową gruntów położonych na terenie chronionego krajobrazu w pasie przybrzeżnym o szerokości do 100 m od linii brzegowej Jeziora L.. W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy zakwestionowali ustalenie organu I instancji, jakoby altanę drewnianą postawili na działce dopiero maja 1994 r., na podstawie której ówczesny właściciel J. B. użyczył im swój teren w celu ustawienia małej altanki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu dał wiarę twierdzeniom inwestorów co do tego, że ukończyli budowę w 1994 r., to znaczy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Skoro jednak przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę dla wszelkich robót budowlanych, stałych jak i tymczasowych obiektów budowlanych, należało przyjąć, iż przedmiotowy obiekt wykonany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, czyli w warunkach samowoli budowlanej i podlega rozbiórce na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. W myśl tego ostatniego przepisu rozbiórce podlega obiekt samowolnie wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr 30/VI/85 z dnia 12 czerwca 1985 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr 8, poz. 133, obowiązującego do dnia 3 maja 1994 r. – działka nr [...], na której wzniesiono przedmiotowy obiekt (wchodząca do dnia 28 października 1999 r. w skład działki nr [...]) była terenem upraw rolnych. Zgodnie z treścią ustaleń szczegółowych powołanego planu dla wsi L., pod zabudowę jednorodzinną przeznaczony był inny teren, oznaczony symbolem "3.9.MN" znajdujący się na obszarze obecnych działek nr [...]. Pod zabudowę letniskową zapisy szczegółowe omawianego planu dotyczące wsi L. w ogóle nie przewidywały żadnych terenów. Natomiast część ogólna przywołanego planu, w punkcie 2.6. zatytułowanym "Rekreacja", nad jeziorem L. przewiduje jedynie powstanie kąpieliska, bez jakiejkolwiek wzmianki o terenach przeznaczonych pod zabudowę letniskową. Gdyby natomiast przyjąć, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona po dniu 3 maja 1994 r., to dla oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym miałby zastosowanie aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy nr XLI/189/94 z dnia 21 marca 1994 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym nr 9, poz. 70 z dnia 8 kwietnia 1994 r., przedmiotowa działka również nie była przeznaczona pod zabudowę, w szczególności zabudowę letniskową. Zabudowy takiej nie przewidywała część planu zawierająca ustalenia szczegółowe dla wsi L.. Natomiast część planu zawierająca ogólne postanowienia dla całej gminy w punkcie 1.3.5. dotyczącym ochrony jezior, zawiera zakaz lokalizacji nowego budownictwa letniskowego w 100 metrowej strefie ochrony jezior. Mapa ewidencyjna w skali 1:5000 wydana przez W.G.B. i T.R.O.Z. w K. z 15 czerwca 2000 r. wskazuje jednoznacznie na to, że działka [...] znajduje się w tej strefie. Z części rysunkowej tego planu wynika natomiast jednoznacznie, że teren lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest oznaczony symbolem "RP", co oznacza teren upraw rolnych i sąsiaduje z terenem oznaczonym "9UT" przeznaczonym pod usługi turystyczne – miejsce biwakowe bez prawa budowy obiektów rekreacyjnych i letniskowych. Reasumując organ odwoławczy uznał, że wobec faktu, iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony na terenie, który według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w czasie jego budowy nie przeznaczonym pod zabudowę – orzeczony nakaz rozbiórki musi zostać podtrzymany. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez J. i E. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zakwestionowali stanowisko organów nadzoru budowlanego odnośnie potrzeby uzyskiwania pozwolenia na budowę altanki drewnianej o wymiarach 6,10 x 5,00 m z zadaszonym tarasem oraz ustalenie, iż według zapisów planu miejscowego na terenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji już w 1994 r. obowiązywał zakaz zabudowy. Nie mogło być takiego zakazu, skoro "w okresie od 1994 r. do 28 lipca 2000 r. żadna służba administracyjna nie zakwestionowała postawionej altanki". Aktualny plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w tym miejscu zabudowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, powołując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu – właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – zważył, co następuje: Ustalenie organu odwoławczego, iż skarżący pobudowali przedmiotowy obiekt budowlany w 1994 r. znajduje potwierdzenie w umowie użyczenia terenu zawartej dnia [...] maja 1994 r. między skarżącymi a ówczesnym właścicielem działki J. B. (k. 14 akt administracyjnych). W tym czasie obowiązywał już plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. uchwalony przez Radę Gminy B. dnia 21 marca 1994 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr 9/94 z dnia 18 kwietnia 1994 r. Nie można sprawdzić ani prawidłowości ustalenia, że działka skarżących nr [...] (wchodząca do października 1999 r. w skład działki nr [...]) była w czasie budowy terenem upraw rolnych, ani też, czy omawiany plan zagospodarowania przestrzennego z 21 marca 1994 r. od samego początku zawierał zakaz zabudowy letniskowej w strefie bezpośrednio przylegającej do jeziora. Nadesłany tekst planu jest zatytułowany "Gmina B. Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego – Aktualizacja", co zdaje się wskazywać na udostępnienie planu w wersji zmienionej w toku obowiązywania tego aktu prawa miejscowego, a nie w wersji pierwotnej – istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na datę budowy (druga połowa 1994 r.). Z kolei dołączone do akt sprawy kserokopie wyrysów z planu zagospodarowania przestrzennego i map ewidencyjnych są częściowo nieczytelne i nie zawierają zaznaczenia działki skarżących oraz zasięgu terenów upraw rolnych. Nadesłane w toku postępowania sądowego dokumenty także nie zawierają tych danych w odniesieniu do przedmiotowej działki. Stosownie do przepisu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. artykułu 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego Prawa Budowlanego z 1974 r. umożliwiające legalizację obiektu, po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego prawa. Dopiero gdyby legalizacja samowoli nie była możliwa – trzeba orzec nakaz rozbiórki. Utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć w ten sposób, że na jego podstawie orzeka się o rozbiórce obiektów, oceniając dopuszczalność ich budowy według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy. Wobec sygnalizowania przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, iż aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w miejscu lokalizacji przedmiotowej inwestycji budownictwo letniskowe, należy i tę kwestię wyjaśnić w toku dalszego postępowania. Jak bowiem trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w nie publikowanych wyrokach z dnia 26 czerwca 2003 r. sygn. SA/Bk 348/03 i 4 marca 2003 r. sygn. SA/Bk 1473/02 – treść art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że nie można zalegalizować takiej samowolnej zabudowy, która pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ skutki samowoli budowlanej są likwidowane obecnie, ocena zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy zgodności z planem obowiązującym w dacie oceny sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W tych okolicznościach, wobec braku możliwości ustalenia kwestii podstawowych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 77, 77 § 1 i 107 § 3 kpa mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. /-/K. Pawlicki /-/B. Kamieńska /-/St. Małek DS