II SA/Po 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi Ż. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Wójta Gminy G. z dnia 18 października 2011 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa, w zw. z art. 7c pkt 2 ustawy z 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) odmówiono Ż. K. dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, działalności oznaczonej kodem PKD (Polska Klasyfikacja Działalności) 66.29.Z – pozostała działalność wspomagająca ubezpieczenia i fundusze emerytalne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (rozporządzenie Rady Ministrów z 24 grudnia 2007r Dz. U. nr 251, poz. 1885) podklasa 66.29.Z – pozostała działalność wspomagająca ubezpieczenia i fundusze emerytalne obejmuje: działalność pomocniczą ściśle związaną z ubezpieczeniami i funduszami emerytalnymi, z wyłączeniem pośrednictwa finansowego, oceny roszczeń oraz działalność agentów i brokerów ubezpieczeniowych: - zarządzanie dobrami powypadkowymi; - usługi aktuariuszy Podklasa ta dotyczy działalności pomocniczej, ściśle związanej z ubezpieczeniami i funduszami emerytalnymi. Zdaniem organu działalność ubezpieczeniową wykonują zakłady ubezpieczeń, działające wyłącznie w formie spółki akcyjnej albo towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych. Organ wskazał, iż zarządzanie dobrami powypadkowymi jest bezpośrednią działalnością ubezpieczeniową i jako taka nie podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej. Również aktuariusz – z uwagi na specyfikę prowadzonej działalności - nie może być zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Ż. K. wskazując w uzasadnieniu, iż działalność oznaczona symbolem PKD 66.29.Z – pozostała działalność wspomagająca ubezpieczenia i fundusze emerytalne jest ściśle związana drugim wnioskowanym przez nią rodzajem działalności – PKD 66.19.Z – pozostała działalność wspomagająca usługi finansowe i łącznie dotyczy pośrednictwa w zakresie kredytów, pożyczek i ubezpieczeń emerytalnych. Jednocześnie sporna działalność znajduje się w wykazie rodzajów działalności gospodarczej, w zakresie których może być przyznana pomoc w ramach działania programu "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw – PROW 2007-2013" wdrażanego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ż. Ż złożyła w dniu 6 października 2011 r. w oddziale regionalnym ARiMR w Poznaniu wniosek o dofinansowanie w ramach tego programu, działalności oznaczonej kodem PKD 66.29.Z. Zaskarżona decyzja organu I instancji uniemożliwia Ż. K. uzyskanie dofinansowania. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 22 i 23 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U z 2000 r. nr 220, poz. 1447, ze zm.) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym ustawą z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2010 r. nr 11, poz. 66 ze zm.) oraz w zakresie określonym ustawą o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz.U. nr 124, poz. 1154 ze zm.) wymaga uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 75 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy zezwalające i udzielające zgody oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami oraz zgodami, a także zasady i tryb wydawania decyzji w sprawie zezwoleń i zgód, określają przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Ż. K., powtarzając argumentację zawartą w opisanym powyżej odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Skarżąca nie podniosła w skardze żadnych konkretnych zarzutów naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, odwołała się wyłącznie do interpretacji przepisów dokonanej przez urzędników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przy tworzeniu programu "Tworzenie i rozwoju mikroprzedsiębiorstw – PROW 2007-2013". Sąd z urzędu dostrzegł naruszenia przepisów, które skutkowały uchyleniem decyzji organów obu instancji. Na wstępie należy zauważyć, iż w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji obowiązywał przepis art. 7c ustawy prawo działalności gospodarczej, upoważniający organ do wydania decyzji o odmowie dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W przedmiotowym stanie faktycznym błędem organu I instancji było jednak powołanie się na pkt 2 ww. przepisu, dotyczącego zupełnie innego stanu faktycznego. Organy obu instancji w ustalonym w decyzjach stanie faktycznym, nie rozważyły pełnego zakresu działalności gospodarczej oznaczonej kodem podklasy 66.29.Z, nie wspomniały bowiem ani słowem o działalności wspomagającej fundusze emerytalne. W szczególności organy nie rozważyły czy działalność w tym zakresie, może podlegać wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej. Już ta przesłanka (naruszenia przepisów procesowych art. 7, art. 77, art. 107 kpa) niewątpliwie mogąca mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Do działalności oznaczonej kodem PKD.66.29.Z nie odnosi się ustawa o pośrednictwie ubezpieczeniowym, co wynika z definicji przedmiotowej podklasy cytowanej powyżej. Zgodnie z art. 75 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy zezwalające, udzielające licencji i udzielające zgody oraz wszelkie warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniami, licencjami oraz zgodami, a także zasady i tryb wydawania decyzji w sprawie zezwoleń, licencji i zgód określają przepisy ustaw – w przedmiotowej sprawie ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Kwestie dotyczące udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej zawarte zostały w rozdziale 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Przepisy tej ustawy wskazują na możliwość uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej tylko przez zakłady ubezpieczeń, nie przewidują możliwości uzyskania analogicznego zezwolenia przez osoby fizyczne. Jednocześnie przedmiotowa ustawa – w art. 3 ust. 6 - przyznaje zakładom ubezpieczeniowym kompetencję o przekazywania innym podmiotom (w tym osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą) pewnego zakresu czynności ubezpieczeniowych. Zgodnie z tym przepisem zakład ubezpieczeń może zlecać wykonanie czynności, o których mowa w art. 3 ust. 4 pkt 1-6 oraz ust. 5 przedmiotowej ustawy, innym podmiotom. Czynności, o których mowa w ust. 4 pkt 1-6 oraz ust. 5, wykonywane przez te podmioty są traktowane jak czynności ubezpieczeniowe, w zakresie, w jakim są wykonywane w imieniu i na rzecz zakładu ubezpieczeń. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przewiduje, że czynnościami ubezpieczeniowymi są również: 1) ocena ryzyka w ubezpieczeniach osobowych i ubezpieczeniach majątkowych oraz w umowach gwarancji ubezpieczeniowych; 2) wypłacanie odszkodowań i innych świadczeń należnych z tytułu umów, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 1a; 3) przejmowanie i zbywanie przedmiotów lub praw nabytych przez zakład ubezpieczeń w związku z wykonywaniem umowy ubezpieczenia lub umowy gwarancji ubezpieczeniowej; 4) prowadzenie kontroli przestrzegania przez ubezpieczających lub ubezpieczonych, zastrzeżonych w umowie lub w ogólnych warunkach ubezpieczeń, obowiązków i zasad bezpieczeństwa odnoszących się do przedmiotów objętych ochroną ubezpieczeniową; 5) prowadzenie postępowań regresowych oraz postępowań windykacyjnych związanych z wykonywaniem: a) umów ubezpieczenia i umów gwarancji ubezpieczeniowych, b) umów reasekuracji w zakresie cedowania ryzyka z umów ubezpieczenia i umów gwarancji ubezpieczeniowych; 6) lokowanie środków zakładu ubezpieczeń; 7) wykonywanie innych czynności określonych w przepisach innych ustaw. Ust. 5 ww. przepisu zalicza do czynności ubezpieczeniowych także następujące czynności, jeżeli są wykonywane przez zakład ubezpieczeń: 1) ustalanie przyczyn i okoliczności zdarzeń losowych; 2) ustalanie wysokości szkód oraz rozmiaru odszkodowań oraz innych świadczeń należnych uprawnionym z umów ubezpieczenia lub umów gwarancji ubezpieczeniowych; 3) ustalanie wartości przedmiotu ubezpieczenia; 4) czynności zapobiegania powstawaniu albo zmniejszeniu skutków wypadków ubezpieczeniowych lub finansowanie tych działań z funduszu prewencyjnego. Sąd nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż działalność wskazana w podklasie 66.29.Z, a polegająca na zarządzaniu dobrami powypadkowymi jest bezpośrednią działalnością ubezpieczeniową i jako taka nie podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej, nadto może być prowadzona wyłącznie przez zakład ubezpieczeń. Działalność ta została zawarta w podklasie dotyczącej "działalności wspomagającej" – już z jej definicji wynika, iż nie jest to zasadnicza działalność ubezpieczeniowa, lecz właśnie wspomagająca. Z cytowanego powyżej art. 3 ust. 6 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika kompetencja do przekazania innym podmiotom czynności związanych między innymi z zarządzaniem dobrami powypadkowymi. Ustawa nie zawiera żadnych ograniczeń co do formy prawnej podmiotów wykonujących czynności o których mowa w ww. art. 3 ust. 6. Niewątpliwie mogą być więc to również osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu podmioty wykonujące czynności wymienione w art. 3 ust. 4 i 5 w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie muszą uzyskać zezwolenia na ich dokonywanie, albowiem nie przewiduje takiej konieczności ustawa o działalności ubezpieczeniowej. Obowiązku takiego – w zakresie ww. czynności - nie przewidują również inne ustawy. Reasumując ww. przepisy pozwalają na prowadzenie w bardzo ograniczonym zakresie czynności ubezpieczeniowych nie polegających na pośrednictwie ubezpieczeniowym, przez osoby fizyczne, bez konieczności uzyskania zezwolenia. Nie podzielając argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji Sąd zauważył, iż wskazane w podklasie 66.29.Z "zarządzanie dobrami powypadkowymi i usługi aktuariuszy" to jedynie przykładowo wymienione czynności wspomagające, oprócz których niewątpliwie jest jeszcze szereg innych, które można zakwalifikować jako działalność wspomagającą ściśle związaną z ubezpieczeniami. Przykładowo wskazać można na następujące rodzaje działalności, które mogą być bez zezwolenia prowadzone przez osobę fizyczną: - czynności polegające na badaniu poziomu zadowolenia klientów z produktów ubezpieczeniowych; - przekazywanie klientom informacji kontaktowych zakładów ubezpieczeniowych oraz agentów; - udostępnianie klientom formularzy i druków stosowanych przez zakłady ubezpieczeniowe; - doradztwo ubezpieczeniowe prowadzone przez osobę niebędącą ani agentem ubezpieczeniowym, ani brokerem ubezpieczeniowym; - ustalanie przyczyn i okoliczności zdarzeń losowych. Nie podzielając argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż cała – najszerzej rozumiana – działalność ubezpieczeniowa może być prowadzona wyłącznie przez zakłady ubezpieczeń i po uzyskaniu zezwolenia, należy podkreślić, iż zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2008r. sygn. II GSK 214/08). Logicznym jest, iż w zakresie ubocznej działalności związanej z ubezpieczeniami, określonej jako "działalność wspomagająca" ustawodawca dopuszcza jej prowadzenie przez podmioty inne aniżeli zakłady ubezpieczeń, bez konieczności uzyskania zezwolenia. Na marginesie należy zauważyć, iż nawet w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego ustawodawca wyłączył pewien zakres działalności polegającej na pośrednictwie ubezpieczeniowym, z obowiązku uzyskania zezwolenia. Reasumując, Sąd zważył, iż działalność wymieniona w podklasie Polskiej Klasyfikacji Działalności, oznaczonej kodem 66.29.Z, może być prowadzona przez osobę fizyczną, w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Organy zatem niezasadnie zastosowały przepis art. 7c ustawy prawo o działalności gospodarczej. Stwierdzając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit.1 a) c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie wniosek Ż. K. o dokonanie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Wójt Gminy G. zobowiązany będzie uwzględnić argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, nadto zastosować obecnie obowiązujące przepisy regulujące kwestie związane z wpisem do ww. ewidencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.