II SA/Po 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. Uchyla zaskarżone postanowienie, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. oddział w S. z dnia [...] r., uzupełnionego w dniu [...] r., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo-produkcyjnej oraz wiaty magazynowej na działce nr [...], obręb J., gmina S., postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na to, iż planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z dnia [...] r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na wyżej wskazane postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), postanowiło stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., [...] Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, albowiem Burmistrz Miasta i Gminy S. przed wszczęciem postępowania uznał, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. A skoro nie została wszczęta określona sprawa administracyjna, to nie zostały ustalone strony postępowania. Wobec tego zażalenie na postanowienie Burmistrza przysługiwało jedynie wnioskodawcy. Jednocześnie jednak Kolegium zauważyło, że taka forma rozpoznania sprawy nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ponieważ wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania sprawiło, iż nie zawiązała się sprawa administracyjna, co może być skutecznie podnoszone przez strony postępowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może uznać, że taka forma rozstrzygnięcia nie stanowi wymaganego prawem załącznika do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (a więc, że właściwą formą byłoby wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), bądź że dla planowanej inwestycji jednak zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy S. w treści orzeczenia formalnego dokonał merytorycznej oceny podlegania bądź niepodlegania spornej inwestycji obowiązkowi uzyskania decyzji środowiskowej, co z kolei przełożyło się w sposób bezpośredni na wynik postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz posiadania przez skarżącą legitymacji do wniesienia na to postanowienie zażalenia. Rozpoczynając rozważania prawne we wskazanym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś."), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W myśl ust. 2 przywołanego przepisu jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ich rodzaje zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 60 ustawy. Następnie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 u.u.i.ś.). W świetle przywołanych regulacji zauważyć należy, że w ustawie środowiskowej ustawodawca uregulował okoliczności, w których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże nie określił formy ani treści rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie będzie znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a mimo to – zgodnie z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. – decyzja taka musi poprzedzić wydanie innej decyzji. Wobec takiego braku przepisu procesowego w ustawie środowiskowej należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter uzupełniający w sytuacji braku odpowiedniej regulacji proceduralnej w ustawach szczególnych. Dalej wskazać należy, że co do zasady należy również uznać za prawidłowe stanowisko Kolegium w kwestii legitymacji do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie bowiem artykuł 61a § 2 K.p.a. stwarza możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyłącznie podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie wszystkim tym podmiotom, które w przypadku wszczęcia postępowania byłyby uznane za strony. Przed wszczęciem postępowania organ bada bowiem jedynie kwestie formalnoprawne analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania jest więc aktem formalnym, a nie merytorycznym, zatem organ nie prowadzi postępowania administracyjnego. Z tych względów zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu odmówiono wszczęcia postępowania (wnioskodawcy). Z art. 61 § 4 K.p.a. wynika bowiem, że dopiero po wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Niemniej jednak organ odwoławczy nie dokonał analizy prawidłowości formy i treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Z treści zaskarżonego postanowienia w ogóle nie wynika, czy organ odwoławczy dokonał niezależnej od ustaleń organu I instancji analizy stanu faktycznego oraz prawnego, tj. nie określił charakteru prawnego postanowienia wydanego przez organ I instancji. Tymczasem wydane przez organ I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania miało w istocie charakter merytoryczny, a nie wyłącznie formalny. W tym kontekście wskazać należy, że organ I instancji po wpływie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wezwał inwestora do jego uzupełnienia poprzez uzupełnienie informacji w zakresie karty informacyjnej przedsięwzięcia, w szczególności poprzez podanie: powierzchni planowanej do wybudowania hali produkcyjno-magazynowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą, powierzchni planowanej do wybudowania wiaty, przeznaczenia planowanej hali produkcyjno-magazynowej, tj. jakie procesy/ działania będą zachodziły w planowanej hali, czy w planowanej hali będą wykonywane prace (procesy) nowo wprowadzone na teren zakładu, czy w nowo projektowanej hali planuje się wykonywać tylko prace, które były dotychczas prowadzone na terenie zakładu np. w innym miejscu i zostały tylko przeniesione, co będzie produkowane w planowanej hali produkcyjno-magazynowej, czy produkcja ulegnie zwiększeniu, czy pozostanie na niezmiennym poziomie, tak jak funkcjonuje do tej pory, czy procesy zachodzące w nowopowstałej hali produkcyjno-magazynowej będą technologicznie powiązane z procesami funkcjonującymi na terenie zakładu, czy planowana hala będzie halą niezależną, wolnostojącą, czy będzie funkcjonalnie połączona z istniejącymi na terenie zakładu halami, czy w wyniku uruchomienia planowanej hali produkcyjno-magazynowej powstaną nowe emisje do środowiska lub czy ulegną zwiększeniu dotychczasowe emisje, a także określenie, czy planowane przedsięwzięcie należy traktować jako rozbudowę lub/czy przebudowę zrealizowanego przedsięwzięcia (k. 12 akt adm. organu I instancji). Sąd zauważa, że z treści wskazanego wezwania wynika, iż organ I instancji w istocie dokonał szczegółowej analizy przedłożonej do wniosku karty informacyjnej i powziął wątpliwości co do kwalifikacji przedsięwzięcia uzasadniające wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. organ I instancji stwierdził natomiast, że po przeanalizowaniu sprawy, na podstawie przedstawionego opisu inwestycji, w tym określonej powierzchni planowanej hali produkcyjno-magazynowej, jak również jej przeznaczenia oraz skali i rodzaju procesów zachodzących w jej obrębie należało stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 13, 14, 52 lit. b i 80 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że na podstawie samej treści przedłożonego przez inwestora wniosku organ I instancji nie mógł stwierdzić, czy przedsięwzięcie rzeczywiście w świetle rozporządzenia może znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zarazem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m. in. na wyjaśnieniu oraz ustaleniu stanu faktycznego sprawy, bez formalnego wszczęcia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu w sprawach, których przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w tej sytuacji, w której proste porównanie rodzaju planowanej inwestycji z katalogiem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie jest inwestycją, o której mowa w tym rozporządzeniu. Tymczasem dokonana przez organ I instancji analiza karty informacyjnej, prowadząca do wezwania inwestora do jej uzupełnienia wskazuje, że organ w istocie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, choć o ograniczonym zakresie. Natomiast przeprowadzić jakiekolwiek postępowanie dowodowe organ mógł jedynie w toku postępowania administracyjnego, stosownie do zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że organ I instancji w istocie wszczął w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne, a następnie zakończył je wydając akt, któremu nadał formę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro zaś postanowienie organu I instancji jest w istocie rozstrzygnięciem kończącym wszczęte w sprawie postępowanie, niewątpliwie strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia od niego środka zaskarżenia, czy to w postaci wniesienia środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynacyjnego. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, przy czym przez obszar ten rozumie się działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska oraz działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Skarżący jest tymczasem użytkownikiem wieczystym działki o nr ewid. [...], która bezpośrednio przylega do działki [...], na której zaplanowano realizację przedmiotowej inwestycji (k. 22- 23 akt adm. organu II instancji). Końcowo wskazać należy, że nie jest trafna argumentacja Kolegium, iż strona powinna podnosić fakt niewłaściwej formy rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w toku postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy i to wówczas organ wydający tę decyzję może uznać, że właściwą formą byłoby wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie analizy prawidłowości formy i treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, a jej zaniechanie doprowadziło do wadliwego przesądzenia o braku legitymacji skarżącej do wniesienia środka zaskarżenia. Nie jest bowiem tak, że prawidłowo ustalony krąg stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy konwaliduje błędnie lub zbyt wąsko określony krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.).