II SA/Po 340/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej – H. G. sprawy ze skargi F. Spółka z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100-,zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 257-,zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Spółka cywilna P. w dniu [...] złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową oraz garażem podziemnym na działce nr [...] przy ul. P. w P. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta P. wystąpił do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z wnioskiem o uzgodnienie możliwości ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji w trybie art. 106 kpa. Postanowieniem z [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "w P., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzgodnił lokalizację przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i kwestii związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej. W postanowieniu wskazano ponadto, iż inwestor przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest wystąpić o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntu znajdującego się w granicach działki nr [...] i sklasyfikowanego jako rola kl. IIIb. W uzasadnieniu wskazano, iż prowadzenie spraw z zakresu ochrony gruntów rolnych na terenie Miasta P. powierzono Zarządowi Geodezji i Katastru Miejskiego uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia [...] r. nr [...] Organ podniósł, że w toku postępowania ustalono, iż w granicach przedmiotowej działki znajduje się grunt nie podlegający przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz grunt rolny kl. IIIb, wymagający uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji. Wskazano także, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów klas III jest możliwe jeżeli nie wymagają one uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 01.01.2004 r. Postanowienie powyższe doręczono inwestorowi spółce cywilnej P. w dniu [...]. W dniu [...] spółka cywilna F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem, wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz obrazę przepisów postępowania: art. 8, art. 9, art. 11, art. 126, art. 106 § 4, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż organ błędnie zastosował przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż pozwala on na wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Przedmiotowa nieruchomość jest gruntem rolnym klasy IIIB i jej przeznaczenie na cele rolnicze wymaga uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej i przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie była objęta taką zgodą, nie było możliwe wydanie postanowienia uzgadniającego lokalizację przedmiotowej inwestycji. Zarzucono również, że organ, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a także w żaden sposób nie zweryfikował dokumentów przedłożonych przez wnioskującego o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji organ oprał się w swoim rozstrzygnięciu na materiale niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Takie działania organu doprowadził do naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej. Organowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów określających elementy składowe decyzji. Wskazano na brak opisu faktycznego, jaki ma miejsce w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono jedynie przepisy prawa, pomijając jakiekolwiek wyjaśnienia, co do sposobu ich zastosowania, zwłaszcza zaś organ nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem można w przedmiotowej sprawie zastosować art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż spółka cywilna F.u nie jest wnioskodawcą w tej sprawie, natomiast Dyrektor ZGKIM odpowiada za ochronę gruntów rolnych i posiada pełną dokumentację dotyczącą terenów, które nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej. Stosownie więc do przepisu art. 35 § 2 k.p.a. Dyrektor ZGKIM mógł wydać postanowienie w oparciu o fakty znane z urzędy temu organowi. Ponadto Kolegium wskazało, iż fakt wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej jeszcze przed uchwaleniem poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. potwierdza pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] kierowane do spółki P. Żądania odwołującego się, dotyczące prowadzenia specjalnego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy stan prawny nie budzi żadnej wątpliwości, mogą zdaniem Kolegium świadczyć o próbie przedłużania postępowania. F. spółka cywilna wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz obrazę przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 126, art. 106 § 4, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w związku z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8, 9 i 11 k.p.a. W uzasadnieniu powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu od postanowienia Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] uzupełniając ją o analogiczne zarzuty dotyczące braków postępowania wyjaśniającego, odnosząc je tym razem do postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z przepisem art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W przedmiotowej sprawie postanowienie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego zostało wydane dnia [...]. Postanowienie to doręczono wyłącznie inwestorowi spółce cywilnej P. i nastąpiło to w dniu [...]. Skarżącej, która jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji postanowienie uzgadniające nie zostało doręczone. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia środka zaskarżenia, z tym że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego stronie, która brała udział w postępowaniu. Siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia przez skarżącą upływał więc z dniem [...]. Skarżąca wniosła zażalenie na wskazane powyżej postanowienie organu pierwszej instancji dnia [...]. Zażalenie zostało więc wniesione po terminie. Nie wniesienie zażalenia w ustawowym terminie oznacza, iż postanowienie organu I instancji z dnia [...] stało się rozstrzygnięciem ostatecznym. W takim przypadku późniejsze wniesienie zażalenia nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Organy administracji nie mogą rozpatrywać sprawy w wyniku wniesienia zażalenia po upływie terminu do jego wniesienia, jeżeli termin taki nie został przywrócony. W przeciwnym przypadku dochodzi bowiem do rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy zobowiązany był w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie od kwestionowanego przez stronę postanowienia zostało wniesione w terminie. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. w związku z przepisem art. 144 k.p.a., organ odwoławczy w przypadku wniesienia zażalenia po upływie do dokonania tej czynności zobowiązany jest stwierdzić w drodze postanowienia wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu. Podkreślić należy, iż organ I instancji przekazując zażalenie spółki F. do Kolegium sygnalizował fakt jego wniesienia z uchybieniem terminu. Skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo to nie złożył ani wniosku o przywrócenie terminu, ani innego rodzaju żądań, w wyniku których możliwe byłoby wzruszenie postanowienie mającego już przymiot ostateczności. Orany administracji prowadzące postępowanie zobowiązane są do przestrzegania przepisów materialnych, procesowych i ustrojowych. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpatrzenie przez organ drugiej instancji zażalenia na ostateczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sposób bezpośredni narusza wprost wyrażoną normę ustawową. Takie działania organu odwoławczego prowadzą do naruszenia podstawowych zasad procedury administracyjnej i oznaczałyby wzruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, gdy tymczasem ustawa przewiduje w takich wypadkach jedynie szczególne tryby wzruszania rozstrzygnięć. W konsekwencji rozpatrzenie przez organ drugiej instancji zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a wobec postanowienia organu odwoławczego wydanego w wyniku rozpatrzenia takiego zażalenia stwierdzić należy jego nieważność. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska MK