II SA/Po 341/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli; o d d a l a s k a r g ę /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek B.K. wydał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) decyzję z dnia [...]r. (Nr [...]) zobowiązującą Miasto do: wyłączenia z użytkowania ul. [...] obejmującą odcinek około 72,5 m łączący ul. [...], uzyskania pozwolenia na budowę części ulicy wyłączonej z użytkowania zgodnie z planem zagospodarowania oraz rozbiórki chodnika i wykonanie schodów zgodnie z ustawą o drogach publicznych w terminie do [...]r. Ustalono, że inwestor bez wymaganego pozwolenia wykonał na odcinku około 200 metrów nawierzchnię asfaltową, a na odcinku około 100 metrów ułożono chodnik. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję. Stwierdził, że inwestor wybudował odcinek ulicy [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nałożenie przez organ pierwszej instancji obowiązku wyłączenia z użytkowania odcinka drogi oraz uzyskania pozwolenia na budowę dla części wyłączonej z użytkowania jest rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Nie jest bowiem możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę dla już samowolnie wykonanej inwestycji, a przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nakładania przez organ nadzoru budowlanego dowolnie oznaczonych obowiązków, jak np. wyłączenie z użytkowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem (NR [...]) z dnia [...]r. nałożył na Urząd Miejski obowiązek przedłożenia w terminie 10 dni określonych dokumentów w celu legalizacji przedmiotowego odcinka ulicy [...]. Powiatowy Inspektor decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał Urzędowi Miejskiemu dokonanie rozbiórki przedmiotowego odcinka drogi. Inwestor na funkcjonującej od [...]r. utwardzonej drodze polnej, ułożył w [...]r. na podbudowie z tłucznia asfalt, a w [...]r. wykonał chodnik. Niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...]r. oraz niezgodność inwestycji z warunkami technicznymi i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniały wydanie nakazu rozbiórki. Od powyżej decyzji odwołał się Prezydent Miasta. Wskazał, że sporny odcinek drogi zrealizowano według decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu z dnia [...]r. oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego z [...]. Podkreślił, że wykonanie spornego odcinka drogi podyktowane było względami bezpieczeństwa i wybudowano go zgodnie z warunkami technicznymi i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący uznał, że obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...]r. są nie do przyjęcia, a wysokość opłaty legalizacyjnej jest nie adekwatna do zaistniałej sytuacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i określenia nazwy adresata decyzji. Jako podstawę prawną nakazu rozbiórki wskazał przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a jako adresata decyzji określił Gminę Miejską reprezentowaną przez Urząd Miejski. Pozostałą część zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowy odcinek ulicy [...] wybudowany został bez wymaganego pozwolenia, a decyzja z [...]r., na którą powołał się odwołujący dotyczył innego fragmentu tej ulicy. Procedura, wskazana w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, na podstawie której inwestor został zobowiązany do przedłożenia określonych dokumentów, miała na celu doprowadzenie do ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i ewentualnie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Niewykonanie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków skutkuje powstaniem po stronie organu obowiązku wydania nakazu rozbiórki. Twierdzenia inwestora o korzystnym wpływie wykonanego odcinka drogi na poziom bezpieczeństwa nie mają znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, ponieważ podobnie jak wysokość opłaty legalizacyjnej wynikają one bezpośrednio z przepisu ustawy. Prezydent Miasta wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił, iż: - obie decyzje w błędny sposób określają jej adresata, gdyż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 z 2001 r. ze zm.) zarządcą wszystkich dróg w miastach na prawach powiatu jest prezydent miasta; - prace wykonane na przedmiotowym odcinku drogi zostały błędnie zakwalifikowane jako budowa, a tymczasem były to prace związane z remontem, utrzymaniem i ochroną dróg; - część ulicy [...] została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]r., sporny odcinek, choć zaprojektowany wspólnie z pozostałą częścią ulicy, został wyłączony z pozwolenia z uwagi na brak możliwości odwodnienia oraz pozyskania terenu celem poszerzenia pasa drogowego; - połączenie ulicy [...] z [...] zostało wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]r. W związku z tym długość spornego odcinka drogi wynosi 63 metry, a nie 72,5 metra. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący słusznie zarzucił decyzji brak dokładnego określenia jaki odcinek przedmiotowej drogi objęty jest nakazem rozbiórki. Dokładne określenie obiektu będącego przedmiotem rozbiórki jest istotnym elementem decyzji wydawanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wadliwe okazało się również określenie adresata zaskarżonej decyzji. Organem gminy zgodnie z przepisem art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest prezydent miasta. Adresatem decyzji winien być zatem wymieniony organ, który jest jednocześnie z mocy przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi Urząd Miejski jest bowiem tylko aparatem pomocniczym, przy pomocy którego prezydent wykonuje swoje zadania. W pozostałym zakresie zarzuty skargi nie zostały uwzględnione. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie wykonanych na spornym odcinku ulicy, robót nie można zakwalifikować jako prace remontowe lub związane z utrzymaniem drogi, a wyłączenie jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie posiada także decyzji o pozwoleniu na budowę spornego odcinka ulicy, a legitymuje się jedynie decyzją z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania inwestycji polegającej na budowie łącznika ulic [...] i [...]. Decyzja z [...]r. nie dotyczy przedmiotowej budowy tylko odcinka ulicy zrealizowanego w ramach tzw. pierwszego etapu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego wydał dnia [...]r. decyzję (Nr [...]), którą uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 48 ust 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Prezydentowi Miasta dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego odcinka drogi asfaltowej o długości 64,95 m wraz z chodnikiem, stanowiącego łącznik ulicy [...] z ulicą [...] w K. W uzasadnieniu wskazano, iż długość spornego odcinka drogi została ustalona na podstawie pomiarów z natury dokonanych w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Żadna ze stron postępowania, wcześniej zawiadomionych o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami oraz wypowiedzenia się, nie skorzystała z tego prawa. Adresatem decyzji jest Prezydent Miasta, który zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą wszystkich dróg w mieście. Prezydent Miasta wniósł skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż wykonane na spornym odcinku ulicy [...] roboty należy zakwalifikować zgodnie z art. 4 pkt 19, 20 i 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 z 2000 r. ze zm.) jako polegające na remoncie, utrzymaniu i ochronie dróg, a więc nie wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane roboty poprawiły w tym rejonie w zdecydowany sposób bezpieczeństwo pieszych i kierujących pojazdami, zaś rozbiórka istniejącej jezdni pogorszy i opóźni swobodne dotarcie służb ratowniczych na teren osiedla oraz możliwość ewentualnej ewakuacji w przypadku zagrożenia, dlatego też postępowanie Urzędu Miejskiego motywowane poprawą bezpieczeństwa było w pełni uzasadnione. Zadaniem skarżącego wykonany, sporny odcinek ulicy [...] ma długość 63 m, a nie 64,95 m, jak określono to w zaskarżonej decyzji, co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę ulicy [...] z dnia [...]r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]98 r. na podstawie której wybudowano łącznik pomiędzy ulicami [...] i [...]. Długości ulicy nie można określać jedynie na podstawie pomiaru z natury, gdyż brak jest w terenie odnośników, które jednoznacznie wskazywałyby początek i koniec odcinka ulicy. Wykonanie spornego odcinka ulicy zgodnie z opracowaną dokumentacją projektową jest, zdaniem skarżącego, przy obecnych, innych potrzebach budżetowych, ekonomicznie nieuzasadnione i spotkałoby się z negatywnym odbiorem społecznym. Z tych tez powodów, skarżący uważa, że do czasu zrealizowania budowy przedmiotowego odcinka ulicy [...] zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i po uzyskania pozwolenie na budowę, należy pozostawić sporny odcinek ulicy [...] bez zmian. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w odpowiedzi na skargę, że bezsporne jest, iż w miejsce piaszczystej drogi, niezaopatrzonej w żadne znaki drogowe wybudowano drogę asfaltową, chodnik, barierki i ustawiono znaki drogowe. Zmiana polnej drogi na asfaltową i oddanie jej do użytkowania nie jest remontem ani przebudową i bezwzględnie wymaga pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja z [...]r. ustala jedynie warunki zabudowy i zagospodarowani spornego odcinka drogi. Wykonanie spornego odcinka drogi niezgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania oraz warunkami technicznymi, w tym wykonanie drogi o nachyleniu większym niż 12% samo w sobie stanowi poważne zagrożenie dla ruchu pieszego i kołowego. Nieprawdziwe są także twierdzenia o braku swobodnego dotarcia służb ratowniczych na teren osiedla, w przypadku rozbiórki spornego odcinka drogi. Na teren osiedla istnieje bowiem dojazd inną drogą, a nachylenie spornego odcinka uniemożliwia podjazd pojazdom straży pożarnej. Długość drogi będącej przedmiotem sporu została w uzasadnieniu określona na podstawie dokładnych obliczeń w terenie i na mapie. Ponadto skarżący był powiadomiony o uzupełniającym postępowaniu dowodowym i mógł wnieść zastrzeżenia, z czego jednak nie skorzystał. Z tego powodu argumenty o niewłaściwym określeniu długości spornego odcinka ulicy służą tylko przedłużaniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem (np. wyrok NSA z 22 września 1999 r. I SA 527/99). Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując ponownie sprawę obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (np. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r. I SA 977/98). W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 6 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 777/04) określony został kierunek działania organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Realizując wskazania, co do dalszego postępowania, organ odwoławczy ustalił długość przedmiotowej drogi podlegającą nakazowi rozbiórki (k. 59 akt administracyjnych). W toku postępowania odwoławczego, pomimo zawiadomienia w trybie przepisu art. 10 § 1 kpa, strona skarżąca nie wypowiedziała się co do zebranych dowodów i nie kwestionowała powyższego ustalenia. Podnoszony więc w tym zakresie zarzut, iż długość spornego odcinka drogi wynosi 63 metry, a nie 64,95 m jest gołosłowny i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy stosownie do wskazań wyrażonych w wyroku z 6 października 2005 r. prawidłowo określił adresata decyzji, obowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdzono, iż wykonane roboty budowlane były budową obiektu budowlanego (budowli) w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Nie był to remont, czy też przebudowa drogi, jak zarzucała strona skarżąca. Wskazano, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy prawa budowlanego, a nie przepisy ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 2 i 3, art. 33), zobowiązując inwestora do przedłożenia określonej dokumentacji. W postanowieniu wydanym w tej sprawie zaznaczono, iż niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji rozbiórki spornego odcinka drogi. Wyjaśniono także, że ustalenie zgodności budowy z planem zagospodarowania terenu i warunkami technicznymi będzie stanowiło podstawę do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Bezsporne jest, że strona skarżąca nie wykonała żadnego z obowiązków określonych w postanowieniu z [...]r. (k. 34). Powołany jako materialnoprawana podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 48 ust. 4 stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których wyżej mowa, wydaje się decyzję nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jego części), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem, to jest przepisem art. 48 ust. 1. Sporny odcinek drogi wybudowany został bowiem bez wymaganego pozwolenia i spełnione zostały przesłanki wskazane w przepisie art. 48 ust. 4. Z tych przyczyn na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MK