II SA/Po 3417/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Asesor sąd. Danuta Rzyminiak- Owczarczak Protokolant Staż. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi 1) E.K., 2) A.K., 3) L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2001r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2001r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ G.Radzicka /-/ M.Dybowski U Z A S A D N I E N I E : Decyzją z dnia [...]maja 2001r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, i art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 15/99/139 ze zm. - dalej uzp), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynków inwentarskich i budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej na gruntach wsi P. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr IV/35/94 Rady Miasta i Gminy S. z dnia 29 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 22 poz. 231 z 8.12.1994 r.), działka oznaczona nr geodezyjnym [...] położona na gruntach wsi P., jest przeznaczona pod uprawy polowe. Dnia [...]maja 2000r. A. K. występował z wnioskiem do Zarządu Miasta i Gminy o dokonanie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla działki nr [...], położonej w P. i przeznaczenia jej pod zabudowę zagrodową. Zarząd rozpatrując wniosek na posiedzeniu dnia [...] czerwca 2000r. stwierdził, że zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy S., jak i uchwalone w 1999r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie przewiduje możliwości intensyfikacji jakiejkolwiek zabudowy w tym rejonie, ze względu na jego walory środowiskowe i krajobrazowe. Działka nr [...] położona jest między chronionymi przyrodniczo dolinami rzeki Samy i jej północnego łącznika ekologicznego, które są chronionymi ostojami ptactwa wodnego. Dnia 26 czerwca 2000 r. Rada Miasta i Gminy S. podjęła uchwałę nr XXI/197/2000 w sprawie wyrażenia opinii o nie przystąpieniu do sporządzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla działki nr [...] w P.; uchwałę doręczono państwu K. z pismem z dnia [...] czerwca 2000r. Dnia [...] sierpnia 2000r. E. K., A. K. i L. K. ponownie wystąpili z wnioskiem do Rady Miasta i Gminy o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Dnia [...] października 2000r. Zarząd Miasta i Gminy stwierdził, że nie zachodzą żadne nowe okoliczności pozwalające na zmianę stanowiska, przyjętego na posiedzeniu dnia [...].6.2000r.; pismem z dnia [...] października 2000r. poinformował Wnioskodawców o swym stanowisku i o obowiązującej uchwale nr XXI/197/2000 Rady Miasta i Gminy S. Do dnia wydania decyzji przeznaczenie owej działki w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie; ustalenia tekstowe w pkt 3 ppkt 3.1. nie dopuszczają lokalizowania obiektów kubaturowych na terenach upraw polowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania E. K., A. K. i L. K., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że decyzja I instancji została wydana w oparciu o postanowienia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S.; zgodnie z tym planem owa działka położona jest na terenach upraw polowych. Do chwili orzekania przez Kolegium, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego na tych terenach dopuszcza wyłącznie lokalizowanie obiektów kubaturowych związanych z infrastrukturą techniczną (stacje transformatorowe, oczyszczalnie ścieków, stacje redukcyjne gazu). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 15/99/139 ze zm.) zezwala na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie w przypadku zgodności zamierzenia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, wobec braku takiej zgodności, organ I instancji miał obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. K., A. K. i L. K. podnieśli, że odwołanie nie zostało rozpatrzone w myśl ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego i ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnychi leśnych (rozdziału 1, art. 2 ust. 1 ppkt 1 i 3, jak również art. 3 ust. 1 ppkt 2 i 3). W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że grunt - będący własnością Skarżących - położony jest na obszarach rolnych; zabudowania zagrodowe w myśl Prawa budowlanego, to grunty rolne; dalsze uniemożliwianie podjęcia działalności rolniczej to dalsza degradacja gruntu, dalsze uniemożliwianie stworzenia kilku miejsc pracy, dalsza niemożność korzystania ze swej własności; proponowana lokalizacja zagrody znajduje się między dwoma już istniejącymi zabudowaniami, przeto przytaczane argumenty mijają się z prawdą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadną. Organy obu instancji niewadliwie ustaliły, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzony dnia 29.11.1994 r. uchwałą nr IV/35/94 Rady Miasta i Gminy, został należycie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. Poznańskiego 22/94/231. Plan ów cechuje podział wielowarstwowy, w którym każdy z podziałów umieszczony jest niejako na osobnej warstwie, odpowiadającej innemu działowi tematycznemu - nałożenie na siebie wszystkich warstw daje pełny podział obszaru objętego planem na fragmenty, różniące się od siebie ustaleniami (I. Mironowicz, T. Ossowicz "Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne" w: "Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym" pod red. E. Bagińskiego - Oficyna Wyd. Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 63). W Planie określono funkcję rolniczą jako wiodącą funkcję gminy; dla wszystkich wsi, z wyjątkiem K., jako wiodącą ustalono funkcję rolniczą. Uzupełniające funkcje projektowane dla wsi O. i P. - usługowa; K. i P. - działalność gospodarcza. W rozdziale "3. Ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania środowiska", w pkcie "3.1. Zasoby przyrodnicze gminy", ustalono zachowanie podstawowych zasobów środowiska przez ochronę i wzmocnienie systemu przyrodniczego gminy w zakresie nieodnawialnych i długoodnawialnych zasobów. W szczególności dotyczy to: oszczędnego gospodarowania zasobami wód podziemnych, głównie Doliny Kopalnej; uznania za nienaruszalne zwartych obszarów o wysokiej produkcji rolnej; uznania za nienaruszalne zwartych obszarów łąkowych i leśnych. Na pozostałych terenach rolnych i leśnych nie dopuszczono lokalizacji obiektów kubaturowych, z wyjątkiem związanych z infrastrukturą techniczną (stacje transformatorowe, oczyszczalnie ścieków, stacje redukcyjne gazu). W doktrynie trafnie wskazuje się na to, że zapis oparty na podziale wielowarstwowym pozwala na szybki łączny odczyt ustaleń należących do danego działu tematycznego; sprawia on jednak kłopoty przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych, gdyż ustalenia dotyczące danego fragmentu obszaru objętego planem są umieszczone w różnych miejscach elaboratu planu (I. Mironowicz, T Ossowicz - op.cit. s. 64). Organy obu instancji niezasadnie pominęły w swych rozważaniach dalsze postanowienia Planu. W szczególności w punkcie "4. Ustalenia w zakresie rolnictwa." zawarte jest ustalenie: "Dopuszcza się rozbudowę istniejących siedlisk poza linię rozgraniczającą przedstawioną na rysunku planu; nie dotyczy to obiektów produkcyjnych mogących pogorszyć stan środowiska." W punkcie "5. Ustalenia w zakresie działalności gospodarczej." zawarto w szczególności ustalenie: "Nowe tereny pod działalność gospodarczą wyznacza się we wsiach: B., ... P., ... Na planie tereny te oznaczono symbolami: P,S (przemysł i składy), AG (tereny aktywizacji gospodarczej), UR (usługi rzemieślnicze)." W punkcie "6. Ustalenia w zakresie mieszkalnictwa", zamieszczono w szczególności ustalenie: "Dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej i siedliskowej obowiązują: max. II kondygnacje i strome dachy kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę. Płaskie dachy dopuszcza się wyłącznie w przypadku, gdy takie przeważają w sąsiedztwie. Na działkach istniejącego i projektowanego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i zagrodowego dopuszcza się prowadzenie nieuciążliwej działalności gospodarczej (patrz rozdział 5). Linię rozgraniczającą tyły istniejących i projektowanych działek budowlanych należy traktować jako linię orientacyjną. Dla zabudowy jednorodzinnej bez warsztatów głębokość działki - ok. 40 m. Zabudowę siedliskową, w przypadku zbycia ziemi zmienia się na jednorodzinną, a zabudowę jednorodzinną, w przypadku nabycia ziemi uprawianej przez jej właściciela, należy traktować jak siedliskową, z wyjątkiem sytuacji, gdy jest ona zlokalizowana w obrębie osiedli budownictwa jednorodzinnego." W "Zasadach interpretacji ustaleń realizacyjnych planu" zamieszczono m.in.: "Niniejszy plan stanowi podstawę do opracowania lub aktualizacji programów w zakresie poszczególnych elementów infrastruktury technicznej (woda, ścieki, gaz, energia elektryczna itp.). Wszelkie zmiany wynikające z ww. opracowań, nie naruszające podstawowych zasad planu, uznaje się za zgodne z tym planem.... Dopuszcza się wydzielenie - bez potrzeby opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jednej działki dla właściciela gruntu pod zainwestowanie zgodnie z niniejszym planem." W uzasadnieniu decyzji I instancji Burmistrz powołał się jedynie na ustalenie Planu, zawarte w punkcie 3 podpunkcie 3.1 o niedopuszczalności lokalizacji obiektów kubaturowych na terenach upraw polowych. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz nie wskazał jednak, jakim symbolem oznaczony jest teren, objęty wnioskiem Skarżących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania. Burmistrz nie poddał jakiejkolwiek analizie załączonego wyrysu części graficznej planu, ani też wyrysu mapy zasadniczej w skali 1:500. Z analizy owych wyrysów wynika, że Skarżący planują inwestycję w postaci domu mieszkalnego i budynku gospodarczego pomiędzy dwoma siedliskami, oznaczonymi symbolami MR (na działkach: [...] i [...]) – w zbliżonej odległości od drogi z P. Z analizy wyrysu części graficznej Planu wynika, że na południe od siedliska na działce [...], znajduje się w niewielkiej odległości trzecie siedlisko - oznaczone symbolem MR. Mimo, że Samorządowe Kolegium uzyskało obszerne fragmenty (lecz nie całość) Tekstu Planu (bez stron 14 – 23 - w szczególności bez słowniczka i tłumaczenia oznaczeń symboli), i obszerne fragmenty części graficznej planu, także nie poddało tych dokumentów wystarczającej analizie, nie nakładając na siebie poszczególnych warstw podziału planu wielowarstwowego i nie uzyskując pełnego i pogłębionego obrazu ustaleń planu. Uchybienia te stanowiły naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1271 ze zm.). W sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądów powszechnych i administracyjnych powszechnie przyjęte jest, że podstawą orzekania jest norma prawna (która może być dekodowana z szeregu przepisów - w tym częstokroć znajdujących się w wielu aktach prawnych - także różnej rangi), nie zaś przepis prawny. Dokonując wykładni prawa - w tym miejscowego - organ stosujący prawo winien kierować się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 - SK 18/99 - OTK ZU 7/00 s.1273). Pogląd ów, wyrażony przy wykładni przepisów ustaw, dotyczy także wykładni aktów niższego rzędu - w tym aktów prawa miejscowego. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego jest pogląd, że sąd administracyjny ma prawo odmówić zastosowania w konkretnej sprawie przepisu prawa miejscowego, gdy ustali, że przepis ten narusza zasady konstytucyjne bądź ustawowe (wyrok NSA z dnia 26.5.1999 r. - sygn. II SA/Bk 1587/98; wyrok SN z dnia 12.7.2000 r. - sygn. III RN 208/99 - OSNAP 4/01/103, akceptowany przez E. Radziszewskiego "Komentarz do uzp" W.Pr. 2002 s. 25-26 uw. 12). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 uzp; art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. - Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/319), który po opublikowaniu (art.18 ust. 2 pkt 14 uzp) staje się wiążący dla organów administracji i wszystkich podmiotów, uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże Sąd administracyjny samodzielnie rozstrzyga o zgodności z prawem decyzji opartej na przepisie prawa miejscowego; stwierdziwszy, że przepis prawa miejscowego, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji narusza zasady ustawowe, Sąd administracyjny ma prawo odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami samej ustawy (odpowiednio - uchwała 7 Sędziów SN z 20.9.1988 r. - III AZP 14/87 - OSNC 3/89/39; wyrok NSA z 3.1.1984 - II SA 1797/83 - ONSA 1/84/1). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego i nie dekodowały należycie normy prawnej, zawartej w wielowarstwowym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, błędnie opierając się jedynie na zakazie, zawartym w ppkcie 3.1., a pomijając pozostałe ustalenia Planu i "Zasady interpretacji ustaleń realizacyjnych planu". W sytuacji, w której w podobnym położeniu znajdują się trzy siedliska, oznaczone jako tereny zabudowy zagrodowej (MR), przy braku szczegółowego, należycie opartego na przepisach rangi ustawowej i braku wyraźnego zakazu wydzielenia na danym obszarze jednej działki dla właściciela gruntu pod inwestowanie zgodne z niniejszym planem, brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, że Skarżący nie mogą skutecznie ubiegać się o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci budynku mieszkalnego i budynków inwentarskich na działce nr [...] o pow. [...]ha (przy czym cała nieruchomość Skarżących ma łącznie [...]ha - k. 31-34). Odmienna wykładnia ustaleń Planu, prowadziłaby w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), bowiem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, tak by nie naruszać istoty wolności i praw. Samo położenie między chronionymi przyrodniczo (lecz nie objętymi ochroną ścisłą bądź częściową) dolinami rzeki Samy i jej północnego łącznika ekologicznego (będących ostojami ptactwa wodnego), nie uzasadnia ograniczeń prawa własności tak daleko idącej, by właściciel nieruchomości rolnej pozbawiony był możliwości wybudowania siedliska, w pobliżu innych siedlisk. W sytuacji, w której przy prawidłowym i pełnym ustaleniu treści Planu i należytej jego wykładni, rezultaty wykładni prowadziłyby do podobnego rezultatu, jak zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, właściwe organy administracji publicznej ponownie rozpoznając wniosek przed dniem 31.12.2003 r., w zakresie uregulowanym art. 2 ust. 2 uzp, obowiązane byłyby stosować wyłącznie przepisy obowiązujących ustaw - w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zabudowy siedliskowej na przedmiotowej działce (uzasadnienie wyroku SN z 12.7.2000 r. - OSNAP 4/01/103). Obecnie - wobec zmiany stanu prawnego - Plan ów, jako uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. utracił moc (art. 87 ust. 3 w zw. z art. 89 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 80/03/717), przeto orzekanie o wniosku następować będzie według nowych zasad. Szkodliwość wpływu konkretnej inwestycji na środowisko winna być badana indywidualnie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o właściwe przepisy ustawowe w zakresie ochrony środowiska. Wobec powyższego skargę należało uwzględnić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1271 ze zm.). /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/G.Radzicka /-/M.Dybowski