II SA/Po 344/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skarg D. Ł., M. S. i A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących D. Ł. i M. S. kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżącego A. G. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2018 r., [...], którą na skutek odwołania Miasta P. , uchylono w znacznej części pozytywną dla wnioskodawców decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017 r., [...], [...] o zwrocie nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], ark. 10, obręb [...] w [...]. Zarazem w to miejsce orzeczono o odmowie zwrotu tej nieruchomości w całości. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia 5 marca 1968 r. na postawie art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159 ze zm., dalej zwanej "ustawą z 1961 r.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w Poznaniu za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 6 poz. 35, dalej zwanego "rozporządzeniem z 1968 r.") z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa nieruchomość położona w [...] przy ulicach [...] i [...], stanowiąca działki [...], [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej [...] jako własność K. Z. i E. Z. (k. 7-8 tomu I akt sprawy [...]). Decyzją z dnia [...] 1969 r. Prezydium [...] Rady Narodowej [...] w [...], odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste między innymi działki [...] oraz orzekło o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość w kwocie 537161,90 złotych (k. 171 tomu I akt sprawy [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] 2001 r., [...] [...], spadek po K. Z. nabyli E. Z., D. Ł. i M. S. w [...] części każde z nich (k. 24 tomu I akt sprawy [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 3 września 2003 r., [...] [...], spadek po E. Z. nabyły M. S. i D. Ł. po [...] części każda z nich (k. 72 tomu I akt sprawy [...]). Wnioskiem z dnia 29 marca 2001 r. D. Ł., M. S. i E. Z., reprezentowani przez B. B., zwrócili się o zwrot między innymi nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...], arkusz mapy [...], część działki [...], odpowiadającej części dawnej działki [...] (k. 10, 21 tomu I akt sprawy [...]). Z dniem 5 marca 1968 r. na postawie art. 22 ustawy z 1961 r. i rozporządzenia z 1968 r., z mocy prawa, przeszła także na własność Skarbu Państwa nieruchomość położona w [...], przy ulicach [...] i [...], oznaczona geodezyjnie jako działki [...], [...], [...], zapisane w księdze wieczystej [...] t. [...], k. [...]. Decyzją z dnia [...] 1970 r. Prezydium [...] Rady Narodowej [...] w [...] odmówiło oddania w użytkowanie wieczyste wskazanej nieruchomości i ustaliło odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych, na rzecz spadkobierców po zmarłych J. Ł. i M. Ł., to jest L. Ł., T. Ł., K. K., S. F., K. S., H. S., J. J. i J. Ł. (k. 47, 113 tomu I akt sprawy [...] Wnioskiem z dnia 8 lutego 2001 r. B. B., działający w imieniu spadkobierców po M. Ł. i J. Ł., zwrócił się z prośbą o zwrot nieruchomości stanowiącej między innymi część działki [...], odpowiadającej części przejętej działki [...] (k. 19, 10 tomu I akt sprawy [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] 2003 r., [...] [...], spadek po S. F. nabyli W. F., R. F., P. F., A. H. i M. F. w [...] części każde z nich (k. 68 tomu I akt sprawy [...]). Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] 2005 r., [...], spadek po K. S. nabyli I. J. i T. S. po [...] części każde z nich (k. 71 tomu II akt sprawy [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] 2007 r., [...] [...], spadek po L. Ł. nabyli S. Ł., Z. T. i D. B. w [...] części każde z nich (k. 312 tomu II akt sprawy [...]). W toku postępowania administracyjnego zmarła K. K., po której spadek w całości odziedziczył R. K. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] 2013 r., [...] sporządzonego przez notariusza E. Z.. Z dniem 5 marca 1968 r. na postawie art. 22 ustawy z 1961 r. i rozporządzenia z 1968 r. z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa także nieruchomość położona w [...], przy ulicy [...], oznaczona geodezyjnie jako działki [...], zapisana w księdze wieczystej [...], t. 2, k. 32. Decyzją z dnia [...] 1969 r. Prezydium [...] Rady Narodowej [...] w [...] odmówiło oddania wskazanej wyżej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ustaliło odszkodowanie na rzecz J. G. i A. G. w łącznej kwocie 810 100,00 złotych (k. 3 tomu I akt sprawy [...]). Wnioskiem z dnia 15 października 2001 r. J. G. i A. G., zwrócili się o zwrot przejętej nieruchomości stanowiącej aktualnie między innymi część działki [...] (k. 5 tomu I akt sprawy [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] 2009 r., [...] [...], spadek po J. G. nabył w całości P. G. (k. 206 tomu II akt sprawy [...]). Ze wskazanych powyżej decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej [...] w [...] wynika, iż część działki [...] przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe wysokie (k. 112 tomu I akt sprawy [...], k. 1 tomu I akt sprawy [...]), a część pod składowisko ziemi roślinnej, wykorzystanej następnie pod obiekty małej architektury osiedla (k. 170 tomu I akt sprawy [...]). Prezydium Rady Narodowej miasta [...] w dniu [...] 1963 r. podjęło uchwałę [...] w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w dzielnicy [...] (tzw. plan [...]) - (k. 31 tomu I akt sprawy [...]). Decyzją z dnia [...] 1969 r., [...] Prezydium [...] Rady Narodowej [...] w [...] zatwierdziło lokalizację szczegółową budowy osiedla mieszkaniowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] - [...] (k. 11 tomu I akt sprawy [...]). Decyzją z dnia [...] 1971 r., [...] Prezydium [...] Rady Narodowej [...] w [...] zatwierdziło poszerzenie granic lokalizacji osiedla [...] o nieruchomość przy ul. [...] (k. 45 tomu I akt sprawy [...]). Wydział [...] Urzędu Miasta [...] wskazał, iż w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r., działka [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - mieszkalnictwo o intensywności 0,80 brutto, garaże na 340 stanowisk i parking na 390 stanowisk. Natomiast w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - teren intensywnego inwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności (k. 367 tomu II akt sprawy [...]). Z oględzin nieruchomości stanowiącej działkę [...], przeprowadzonych w dniach 24 lipca 2002 r. (k. 22 tomu I akt sprawy [...]), 25 lutego 2003 r. (k. 25 tomu I akt sprawy [...]), 9 lipca 2004 r. (k. 187 tomu I akt sprawy [...]), 28 grudnia 2005 r. (k. 375 tomu I akt sprawy [...]; 66 tomu II akt sprawy [...]), 9 kwietnia 2010 r. (k. 317 tomu II akt sprawy [...]), wynika, iż na działce zlokalizowany jest parking niestrzeżony z nawierzchnią asfaltową oraz posadowione są pawilony handlowe wolnostojące jak i zlokalizowane w zaadaptowanym zapleczu budowy osiedla. Zgody na tymczasowe wykorzystanie terenu pod pawilony handlowe oraz adaptację w tym celu obiektu zaplecza budowy wydane zostały przez Miasto [...] (zob. pismo z dnia 16 lipca 1992 r., [...], decyzja z dnia [...] 1993 r., [...], decyzja z dnia [...] 1997 r., [...]). Pismem z dnia 30 października 2006 r., [...] Urząd Miasta [...] poinformował, iż działka [...] nie jest objęta umową dzierżawy (k. 106, 110 tomu II akt sprawy [...]), natomiast pismem z 20 kwietnia 2010 r., [...], wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] jest obciążana należnością z tytułu bezumownego korzystania z powyższej nieruchomości (k. 164 tomu II akt sprawy [...]). D. S.A. pismem z 19 lutego 2010 r., [...], wskazała, iż na części działki [...], odpowiadającej części dawnej działki [...] zlokalizowany jest fragment sieci cieplnej [...], przekazanej w 1973 r. do eksploatacji przez inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] (k. 296 tomu II akt sprawy [...]). W dniach 23 września 2002 r. (k. 29 tomu I akt sprawy [...]), 11 lutego 2004 r. (k. 108 tomu I akt sprawy [...]), 24 czerwca 2004 r. (k. 162 tomu I akt sprawy [...]) oraz 9 marca 2010 r. (k. 322 tomu II akt sprawy [...]) zostały przeprowadzone rozprawy administracyjne, podczas których strony podtrzymały swoje stanowiska (k. 256a tomu II akt sprawy [...]). Zgodnie z oświadczeniem z dnia 30 kwietnia 2009 r. wnioskodawcy spraw [...], [...], [...] wyrazili zgodę na zwrot nieruchomości stanowiącej część działki [...] do współwłasności z wszystkimi uprawnionymi (k. 245 tomu II akt sprawy [...]; 217 tomu II akt sprawy [...]; 110 tomu II akt sprawy [...]). Decyzją z dnia [...] 2011 r., [...], [...], [...] Starosta orzekł między innymi o zwrocie na rzecz wnioskodawców części przedmiotowej nieruchomości w granicach projektowanej działki [...], odmawiając jednocześnie zwrotu projektowanych działek [...] i [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2011 r., [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] 2012 r., [...] [...], [...] orzekł między innymi o zwrocie na rzecz D. Z. Ł., M. S.. A. G., P. G., J. Ł., T. Ł., K. K., H. S., J. J.. W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., [...]. Z. T. i D. B., nieruchomości stanowiącej część działki [...] (projektowanej jako działka [...]) oraz o odmowie zwrotu: na rzecz D. Ł. i M. S., a także P. G. i A. G., części tejże nieruchomości jako projektowane działki odpowiednio [...] i [...]. W toku postępowania odwoławczego od powyższej decyzji Starosty, przy piśmie z dnia 21 maja 2013 r., [...] Miasto [...] przedłożyło pismo Biura Planowania Przestrzennego w [...] z dnia 9 lipca 1979 r., znak [...] wraz z fragmentem załącznika graficznego oraz pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 21 maja 1990 r. Dodatkowo do akt sprawy pozyskano również fragmenty dokumentacji projektowo - kosztorysowej przedsięwzięcia pod nazwą Zespół osiedli mieszkaniowych [...] (część opisowa i graficzna). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Miasta [...], orzekł reformatoryjnie i uchylając decyzję Starosty z dnia [...] 2012 r. postanowił o zwrocie na rzecz D. Ł. w [...] części, M. S. w [...] części, A. G. w [...] części, P. G. w [...] części, J. Ł. w [...] części, T. Ł. w [...] części, R. K. w [...] części, H. S. w [...] części, J. J. w [...] części, W. F. na w [...] części, R. F. w [...] części, P. F. w [...] części, A. H. w [...] części, M. F. w [...] części, I. J. w [...] części, T. S. w [...] części, S. Ł. w [...] części, Z. T. w [...] części, D. B. w [...] części, części nieruchomości stanowiącej część działki [...] o powierzchni 3480 m2 w granicach projektowanej działki [...] o powierzchni 2993 m2 (k. 162 tomu III wspólnych akt spraw [...], [...] i [...]). Opisane wyżej decyzje obu instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13. W motywach orzeczenia wskazano przede wszystkim, że art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – uw. Sądu, dalej zwanego "u.g.n.") przewiduje możliwość "zwrotu" wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy w sytuacjach szczegółowo opisanych w rozdziale 6 ustawy. Zdaniem Sądu określenie to odnosi się wyłącznie do tej nieruchomości (lub jej części), która została wywłaszczona, stąd przepis ten nie pozwala na orzeczenie zwrotu nieruchomości, który miałby polegać na przyznaniu wnioskodawcy udziału we własności innej – aniżeli wywłaszczona – nieruchomości. W wyroku II SA/Po 1004/13 Sąd przedstawił także dalsze, istotne dla sprawy wskazania. Stwierdził, że: - w okolicznościach sprawy nie mają znaczenia terminy, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., gdyż wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z 1961 r. i rozporządzenia z 1968 r. Przepisy te przepisy nie określały jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia; - nie miał racji Wojewoda w zakresie stwierdzenia, iż celem wywłaszczenia części wszystkich trzech zwracanych nieruchomości, składających się następnie na działkę [...], było zamierzenie inwestycyjne w postaci wybudowania żłobka. Sąd ocenił jako niedopuszczalną rekonstrukcję celu wywłaszczenia, która miałaby nastąpić w oparciu o dokumenty powstałe po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie; - z uwagi na tryb wywłaszczenia kluczowe znaczenie miał plan realizacyjny z 1966 r. Plan ten przewidywał utworzenie na terenie, na którym znajduje się między innymi działka [...], 390 miejsc parkingowych, 340 stanowisk garaży oraz mieszkalnictwa rodzinnego o intensywności 0,80 brutto. - "na działce [...] powstał parking samochodowy na ok. 60-100 miejsc", który "funkcjonuje do dziś". - orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły czy rozważany parking "powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sąd zważył, iż przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia, chyba że owa samowola budowana podlegała następnie legalizacji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, iż nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia. Zawarte w ustawie wyrażenie «realizacja» może oznaczać wyłącznie działania oparte na przepisach prawa, a nie działania dokonane bezprawnie. Przeciwna interpretacja przepisów musiałaby skutkować bowiem stwierdzeniem, iż możliwe jest, iżby celem wywłaszczenia było zamierzenie dokonania samowoli budowlanej, które w państwie prawa jest nie do przyjęcia". Wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., I OSK 3071/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. G., W. F. i I. J., którzy kwestionowali pogląd Sądu pierwszej instancji o niemożliwości zwrotu poszczególnym uprawnionym udziałów w obecnie istniejącej nieruchomości. Warto zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej przedstawiono także zarzut naruszenia przepisu procesowego – art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), który stanowi o tym, na podstawie jakich materiałów sprawy orzeka sąd administracyjny. Odnosząc się do wskazanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 P.p.s.a. Skoro celem wywłaszczenia było powstanie parkingu, a parking ten powstał, słusznie Sąd I instancji nakazał ustalenie, czy parking został wybudowany legalnie bądź czy jego budowa została zalegalizowana (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.)". Po przedstawionych wyżej wyrokach sprawa została załatwiona przez Starostę, jednakże pierwsza z wydanych decyzji została uchylona z uwagi na skierowanie sprawy do osoby zmarłej (zob. decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., [...]). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...], [...], [...] Starosta orzekł o: 1) zwrocie na rzecz D. Ł. w [...] części i M. S. w [...] części nieruchomości będącej fragmentem działki [...], o powierzchni 3480 m2, oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji, jako działka [...] o powierzchni 937 m2; 2) odmowie zwrotu na rzecz D. Ł. i M. S. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 224 m2; 3) nie zobowiązywaniu D. Ł. i M. S. do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności, określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.; 4) zwrocie na rzecz A. G. w [...] części i P. G. w [...] części nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 272 m2; 5) odmowie zwrotu na rzecz A. G. i P. G. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako część działki [...] o powierzchni 244 m2; 6) nie zobowiązywaniu A. G. i P. G. do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności, określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.; 7) zwrocie na rzecz J. Ł. w [...] części, D. G. w [...] części, R. K. w [...] części, H. S. w [...] części, J. J. w [...] części, W. F. w [...] części, R. F. w [...] części, P. F. w [...] części, A. H. w [...] części, M. F. w [...] części, I. J. w [...] części, T. S. w [...] części, S. Ł. w [...] części, Z. T. w [...] części, D. B. w [...] części, nieruchomości będącej fragmentem działki [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako działka [...] o powierzchni 1762 m2; 8) odmowie zwrotu na rzecz J. Ł.. D. G., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., [...], Z. T. i D. B. nieruchomości będącej fragmentem działki [...], o powierzchni 3480 m2, oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji jako część działki [...] o powierzchni 244 m2; 9) nie zobowiązywaniu J. Ł., D. G., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., [...], Z. T., D. B. do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. 10) zatwierdzeniu podziału działki [...] na działki: [...] o powierzchni 244 m2, [...] o powierzchni 272 m2, [...] o powierzchni 937 m2, [...] o powierzchni 1762 m2, [...] o powierzchni 272 m2 i [...] o powierzchni 244 m2 zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto [...]. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej "K.p.a.") – uchylił rozstrzygnięcie Starosty i orzekł co do istoty sprawy odmawiając zwrotu na rzecz D. Ł., M. S., A. G., P. G., J. Ł., D. G., R. K., H. S., J. J., W. F., R. F., P. F., A. H., M. F., I. J., T. S., [...], Z. T., D. B. części nieruchomości stanowiącej fragmenty działki [...]. W motywach rozstrzygnięcia, po obszernym przedstawieniu uwarunkowań prawnych zwrotu nieruchomości, organ odwoławczy wyjaśnił, że o celu wywłaszczenia nieruchomości przesądziły sądy administracyjne w wydanych w sprawie orzeczeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 1004/13 stwierdził, że celem wywłaszczenia nieruchomości (w zakresie odnoszącym się do dzisiejszej działki [...]) była budowa parkingu samochodowego na 60-100 miejsc. Wojewoda stwierdził dalej, że konieczne było natomiast ustalenie, czy parking powstał legalnie. Legalność przedsięwzięcia oznaczałaby bowiem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie jest możliwy zwrot nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego kluczową kwestią jest zatem ustalenie czy parking, który powstał na działce [...], został wybudowany w sposób legalny. Wojewoda stanął na stanowisku, że parking przy ul. [...] nie stanowi samowoli budowlanej. Zauważył, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229, dalej "P.b. z 1974 r."), obowiązującej na dzień wywłaszczenia nieruchomości obejmującej działkę [...] - "roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę". Zakres, warunki i tryb uzyskania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia, określało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48, dalej zwane "rozporządzeniem z dnia 20 lutego 1975 r."). W oparciu o § 19 rozporządzenia "uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązywało w razie: 1) inwestycji, dla których zgodnie z przepisami § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji". Z kolei w § 9 rozporządzenia stwierdzono, że w jakich przypadkach wymagane jest "ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej". Wojewoda wskazał dalej, że budową w rozumieniu P.b. z 1974 r. jest wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowa i rozbudowa (art. 2 ust. 2 P.b. z 1974 r.), a jako obiekt budowlany należy rozumieć stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji (art. 2 ust. 1 P.b. z 1974 r.). Kontynuując ten wątek Wojewoda uznał, że zachodzi konieczność wyjaśnienia czy parking przy ul. [...] stanowi lub stanowił obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego. Organ wywiódł, że P.b. z 1974 r. oraz ówczesne orzecznictwo nie precyzowały pojęcia obiektu budowlanego, zwłaszcza nie analizowano go pod kątem parkingu. Powołując się więc na współczesne regulacje (ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., dalej "P.b. z 1994 r.") oraz orzecznictwo (wyrok wyroku z dnia 3 czerwca 2003 r., II SA/Ka 1741/01, orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewoda wywnioskował, że wybetonowany lub wyasfaltowany bądź wyłożony warstwą kamienno-żużlową związaną betonem parking, biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 1 P.b. z 1994 r. i zawarty w nim podział obiektów budowlanych należy zaliczyć do budowli. Stwierdził zarazem, że z kolei samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie można uznać na obiekt budowlany, a jego wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Wojewoda stwierdził, że ze zdjęć lotniczych zebranych w aktach wyraźnie wynika, że w 1976 r. obecna działka [...] była pustym, niewykorzystanym placem, natomiast w 1982 r. istniał tam już wyodrębniony obszar, przeznaczony na parking dla samochodów. Nie był on jednak ani wybetonowany, wyasfaltowany, ani jakkolwiek utwardzony. Ze zdjęć lotniczych wynika, że miał co najwyżej strukturę żużlową, co potwierdziła również Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] w piśmie z 16 maja 2016 r., [...] Zdaniem organu powyższe oznacza, że ten obiekt budowlany, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, nie wymagał zezwolenia lub pozwolenia na budowę. Wojewoda zauważył, że Starosta, oceniając legalność posadowienia przy ul. [...] parkingu, ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, iż w pozyskanej z Urzędu Miasta [...], Wydziału [...], dokumentacji, nie ma żadnej informacji na temat prowadzonej budowy parkingu. Natomiast z oświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wynika, że przed organem tym nie toczyło się, ani nie toczy żadne postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowego parkingu. Wojewoda zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji z góry przyjął zatem, że w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tymczasem tej informacji nie potwierdzono na żadnym dotychczasowym etapie sprawy. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wniesione odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż sporny parking został wybudowany zgodnie z prawem. Skargę na decyzję Wojewody wniosły D. Ł. i M. S. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., art. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r. (poprzez ich błędną interpretację i w rezultacie pominięcie zastosowania w obowiązującej sprawie) oraz § 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. (poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie bezzasadne pominięcie). Skarżące zarzuciły także naruszenie art. 153 P.p.s.a. Wskazując na powyższe D. Ł. i M. S. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, udzielenie Wojewodzie wskazówek co do dalszego postępowania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi skarżące podały w wątpliwość, czy stan utrwalony na zdjęciach lotniczych (wziętych pod uwagę przez Wojewodę) stanowił urządzony parking. Dodały też, że Wojewoda badał legalność stanu sprzed wyasfaltowania spornej nieruchomości, gdy tymczasem w wyroku II SA/Po 1004/13 nakazano zweryfikować zgodność z prawem istniejącego parkingu, jako wyasfaltowanego placu. D. Ł. i M. S. zaznaczyły także, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej (co zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia implikowało obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę) wymagała realizacja inwestycji budowlanych przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele. Wskazując na ten przepis podkreśliły, że przed wywłaszczeniem nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania zwrotowego była użytkowana przez wywłaszczonych właścicieli na inne cele niż budowa parkingu na osiedlu mieszkaniowym. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., [...] wniósł także A. G.. Podobnie jak pozostałe skarżące podkreślił, że wytyczne wyroku II SA/Po 1004/13 (a także dalszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego) obejmowały obowiązek ustalenia, czy istnieją dokumenty dotyczące legalizacji parkingu na działce [...]. A. G. wyjaśnił, że na potwierdzenie stanowiska Wojewody w aktach nie zebrano zasadniczych dokumentów, jak to, czy parking, który powstać miał przed 1990 r. został wytyczony, oznaczony i oznakowany. W ocenie skarżącego dokumenty takie nie istnieją, gdyż parking na działce [...] [w postaci powierzchni utwardzonej żużlem – uw. Sądu] nigdy nie powstał. A. G. zaznaczył również, że Wojewoda w swej argumentacji jest niekonsekwentny – organ uznał bowiem, że parking w 1982 r. był przeznaczony dla samochodów – nie był jednak ani wybetonowany, wyasfaltowany ani jakkolwiek utwardzony. Skarżący uznał, iż prowadzi to do tezy o istnieniu obszaru wyodrębnionego pod parking [w 1982 r. – uw. Sądu], gdy tymczasem nie potwierdzają takiego stanu rzeczy żadne dokumenty, ani nawet nie wynika to ze zdjęcia lotniczego z 1982 r. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W trakcie rozprawy skarżący podtrzymali skargi, przy czym A. G. dodał, że nawet abstrahując od problemu konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla spornego parkingu [w postaci żużlowej – uw. Sądu], należy zwrócić uwagę, że nie dokonano wytyczenia geodezyjnego tej inwestycji, a także nie udokumentowano żadnych uzgodnień z gestorami sieci na terenie. Miasto [...] wniosło natomiast o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do przedstawienia zasadniczych motywów wyroku Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest wyłącznie wąskie zagadnienie, które sprowadzić można do pytań: - jak należy rozumieć przedmiot w postaci "parkingu" na działce [...] w świetle wyroków II SA/Po 1004/13 i I OSK 3071/14, od którego legalności – według wskazań tych orzeczeń – uzależniono przyjęcie, że może on stanowić realizację celu wywłaszczenia?; - czy o parkingu na działce w sprecyzowanym rozumieniu, można twierdzić, że został on zrealizowany legalnie (chociażby na pewnym etapie jego istnienia)? Przypomnieć należy, że żadne inne zagadnienia nie pozostają już w sprawie sporne, jako że jej kierunek został wyraźnie wyznaczony rozbudowaną oceną prawną i wskazaniami zawartymi zwłaszcza w uzasadnieniu prawomocnego wyroku II SA/Po 1004/13. Jak zasygnalizowano, nie budzi wątpliwości kwestia terminów realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Sąd w wyroku II SA/Po 1004/13 przesądził, że w przypadku "dawnych" wywłaszczeń datą graniczną, do której realizacja celu wywłaszczenia mogła nastąpić, był 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.). Przesądzone zostało także to, jaki mógł być cel wywłaszczenia, gdy chodzi o działkę [...]. Ujmując to najoględniej Sąd w wyroku II SA/Po 1004/13 uznał, że celem wywłaszczenia nie był żłobek, natomiast w ramach dopuszczonego celu przewidziano parking. Gdy chodzi natomiast o sam fakt realizacji celu wywłaszczania jako parkingu w obrębie dzisiejszej działki [...], to w niniejszej sprawie stanowisko zbieżne ze stanowiskiem skarżących zajął Starosta, który zwrócił wywłaszczoną nieruchomość (w określonych fragmentach) osobom ubiegającym się o jej zwrot, a swoją decyzję oparł na ustaleniu, że istniejący na nieruchomości parking nie został objęty żadnym postępowaniem przed organami architektoniczno-budowlanymi, ani nie był przedmiotem legalizacji. Był on zatem w ocenie organu nielegalny, co w świetle wyroku II SA/Po 1004/13 wyklucza uznanie, iż zrealizowano cel wywłaszczenia. Wojewoda z kolei dopatrzył się, że budowę parkingu asfaltowego przy ul. [...] w [...] (co do którego organ odwoławczy nie przeczy, że nie został on objęty pozwoleniem na budowę ani procedurą legalizacyjną) poprzedziła czasowo inna jego – mniej kwalifikowana pod względem technicznym – "postać". Mianowicie w ocenie organu odwoławczego parkingiem był już uwidoczniony na zdjęciu lotniczym z 1982 r. obszar o strukturze żużlowej (zob. fotografię z dnia 25 lipca 1982 r. na k. 61 akt administracyjnych Wojewody). Z całości argumentacji Wojewody wynika, że tego rodzaju inwestycja była już sama w sobie realizacją celu wywłaszczenia, a do tego – co istotne – była legalna. Zdaniem organu bowiem samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie stanowiło budowy obiektu budowlanego, której wykonanie wymagało pozwolenia na budowę – także według P.b. z 1974 r. Wojewoda uznał więc – przeciwnie do Starosty – że doszło do legalnego zrealizowania celu wywłaszczenia. Oceniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko Wojewody dotyczące kwalifikacji spornego parkingu, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji, jest zbyt daleko idące i nieprzekonujące. Przede wszystkim odnieść się należy do treści wyroku II SA/Po 1004/13, który – jak trafnie uwypuklają D. Ł. i M. S. – jest wiążący zarówno dla organów jak i Sądu, co do zawartej w nim oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.). Zdaniem obecnie orzekającego Sądu wszyscy skarżący właściwie wywodzą, że podstawowym wskazaniem wynikającym z wyroku II SA/Po 1004/13 był obowiązek zbadania przez organy, czy powstały przed laty i istniejący do dziś parking asfaltowy został zrealizowany legalnie. Zauważyć bowiem należy, że całokształt rozważań uzasadnienia orzeczenia II SA/Po 1004/13 pozwala wykluczyć, aby Sąd uchylając poprzednie decyzje organów miał na myśli nie tylko konieczność weryfikacji legalności istniejącego parkingu asfaltowego (jak twierdzą skarżący), ale miałby rzekomo dopuszczać możliwość weryfikacji, czy w ogóle, na określonym etapie, podlegał on reglamentacji prawa budowlanego. Przemawiają za tym następujące względy. Po pierwsze w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 1004/13 Sąd rozważając o realizacji parkingu w kontekście celów wywłaszczania wskazał, że chodzi o parking, który "funkcjonuje do dziś". Stwierdził dalej, że "organy nie wyjaśniły natomiast czy parking ten powstał w warunkach samowoli budowlanej". Dalej Sąd podkreślił, że "przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia, chyba że owa samowola budowana podlegała następnie legalizacji". Sąd w wyroku II SA/Po 1004/13 wyraźnie wypowiadał się zatem o parkingu jako obiekcie budowlanym (z perspektywy niegdysiejszych i współczesnych przepisów) i przedstawił dwie alternatywy, gdy chodzi o uznanie, że może on stanowić realizację celu wywłaszczenia: to jest, że zostanie ustalone, iż powstał legalnie, względnie, że został zalegalizowany. Ani słowem w wyroku nie wspomniano, że organy powinny doszukiwać się jakiś wcześniejszych postaci parkingu, nie jako obiektu budowlanego, ale jako ogólnie rozumianego zamierzenia, istniejących przed realizacją na obszarze działki [...] budowli asfaltowej. Po drugie, Sąd obecnie orzekający zauważa, że wywód Wojewody dotyczący braku reglamentacji w świetle prawa budowlanego przedsięwzięcia polegającego na realizacji określonej postaci parkingu (wyłożeniu terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem) jest wywodem o charakterze prawnym. Tymczasem Sąd w wyroku II SA/Po 1004/13 odnotował, że dnia 9 lipca 1979 r. Wojewódzki Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] udzielił zgody na realizację na części działki [...] parkingu, a pomimo to nie przyjął ewentualności, że mogło dojść już wówczas do realizacji celu wywłaszczenia (parkingu) w postaci innej aniżeli wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 P.b. Mając to wszystko na uwadze Sąd obecnie orzekający doszedł do przekonania, że argumentacja Wojewody zmierzająca do obrony tezy o legalności wyłożenia terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem, co miało nastąpić przed rokiem 1982, a tym samym o realizacji w ten sposób celu wywłaszczenia, nie jest spójna ze wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Po 1004/13. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje także, że budzi istotne wątpliwości fakt, jakoby stan uwidoczniony na fotografii z dnia 25 lipca 1982 r. (k. 61 akt administracyjnych Wojewody) był parkingiem stworzonym jako zorganizowane zamierzenie realizujące cele osiedla mieszkaniowego. Na fotografii widać jedynie kilka chaotycznie zaparkowanych na stosunkowo dużej przestrzeni pojazdów, a sama powierzchnia domniemanego "parkingu" zdaje się być jedynie nieznacznie ciemniejsza (w granicach nieregularnego kształtu), co tylko nasuwa przypuszczenie, że być może znajduje się tam posypka żużlowa. Sąd oczywiście odnotował, że na k. 216 tomu III wspólnych akt spraw [...], [...] i [...] znajduje się współczesne pismo Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 16 maja 2016 r., [...], w którym stwierdza się, że "przedmiotowy teren został zagospodarowany w latach 80-tych ubiegłego stulecia jako żużlowy parking wykonany w czynie społecznym przez mieszkańców Spółdzielni". Jednak poza wskazanym w nim oświadczeniem aktualnego Zastępcy Prezesa Zarządu Spółdzielni okoliczność ta w żaden sposób nie została dalej udokumentowana. Biorąc pod uwagę przytoczone ustalenia w ocenie Sądu należy więc uznać za trafne argumenty A. G., że nawet gdyby uznać, iż wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem miało miejsce przed 1982 r., to z uwagi na niesformalizowany i spontaniczny (niezorganizowany) charakter tego przedsięwzięcia, zrealizowanego w czynie społecznym, nie można uznać, że doszło w ten sposób do realizacji celu wywłaszczenia. Dla kontrastu można też dodać, że z tego samego zdjęcia lotniczego, którym posłużył się Wojewoda (a także fotografii z 1976 r.) wynika, że jeżeli na terenie spółdzielni decydowano się realizować parkingi, to miały one jednoznacznie uporządkowany i zorganizowany charakter. Odnosząc się do zarzutów skargi D. Ł. i M. S., Sąd stwierdza, że także wymienione skarżące mają rację, zwracając uwagę na określone elementy treściowe P.b. z 1974 r. oraz rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Podnoszą one, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia ustalenia przez właściwy organ "miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej" wymagała realizacja inwestycji budowlanych przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele. To z kolei powodowało, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dla inwestycji budowlanej wymagane było pozwolenie na budowę. W tym miejscu wyjaśnić należy, że relacja pomiędzy przepisami § 19 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. a art. 2 P.b. z 1974 r. budziła w judykaturze wątpliwości. Wyjaśniono je po części w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1990 r., III AZP 3/90 (OSNC 1991/1/2), w której Sąd ten trafnie uznał, iż analiza przywołanego aktu wykonawczego wskazuje, że "nie zawiera ono zupełnego wyliczenia zarówno robót budowlanych, wymagających pozwolenia budowlanego, jak również robót, które mogą być rozpoczęte bez uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Dlatego pozytywne wyszczególnienie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę należy traktować jako niewyczerpującą egzemplifikację robót budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego [z 1974 r.] oraz konkretyzację art. 2 ust. 3 prawa budowlanego [z 1974 r.], zawierającego ogólne określenie pojęcia robót budowlanych". Mając to na uwadze należy przyznać rację D. Ł. i M. S., które podkreślają, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. ustalenia przez właściwy organ "miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej" wymagała realizacja innych inwestycji budowlanych "przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele", a § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (znajdującym się w rozdziale "Pozwolenia na budowę") stanowił, że "uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie [...] inwestycji, dla których zgodnie z przepisami w § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji". Z przepisów tych wynika, że zlokalizowanie parkingu w postaci wyłożenia żużlem terenu w celu przeznaczenia go na miejsce postoju samochodów (w miejscu dotychczas nie użytkowanym jako parking) nie uchylało się od reglamentacji prawa budowlanego. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że po pierwsze kierunek postępowania wyjaśniającego i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń Wojewody nie jest spójny ze wskazaniami wynikającymi z wyroku II SA/Po 1004/13; po drugie, zdaniem obecnie orzekającego Sądu, fakt wyłożenia żużlem terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów w obrębie działki przez 1982 r. – nawet gdyby przyjmować, że jest to forma realizacji celu wywłaszczenia – nie został należycie udokumentowany. Po trzecie wreszcie Sąd ubocznie zauważa, że zorganizowanie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów w miejscu dotychczas w ten sposób nie użytkowanym (według przepisów P.b. z 1974 r. i rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. obowiązujących w latach 1979 – 1982) wymagało pozwolenia na budowę, a żadna okoliczność wynikająca z akt sprawy nie wskazuje, iżby takowe zostało udzielone. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 poz. 265). Na rzecz D. Ł. i M. S. zasądzono kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, co odpowiadało sumie kwot 200 zł wpisu od skargi oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego. Na rzecz A. G. zasądzono 200 zł, co odpowiadało kwocie uiszczonego wpisu od skargi.