II SA/Po 344/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Szefa Urzędu [...] z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji; uchyla zaskarżoną decyzję, Szef Urzędu [...] (dalej w skrócie zwany jako: "Szef Urzędu") decyzją z dnia [...] września 2018 r. , nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 22 ust. 1 w zw. z art. 1- 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 276), po rozpoznaniu sprawy wznowionej postanowieniem Szefa Urzędu z wniosku Z. G., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kierownik Urzędu [...] odmówił przyznania Z. G. uprawnień kombatanckich z tytułu podlegania represjom wojennym w postaci przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Strona w toku postępowania wskazywała, że w okresie okupacji przebywała w obozie przesiedleńczym w [...]. Organ nie potwierdził jednak podnoszonych przez zainteresowanego okoliczności. W dniu [...] czerwca 2011 r. Kierownik Urzędu wydał decyzję w przedmiocie utrzymania w mocy własnej decyzji z [...] października 2010 r. Dalej wskazano, iż w związku z kolejnym wnioskiem Z. G. decyzją z dnia [...] września 2011 r. Kierownik Urzędu [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 154 § 1 kpa. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ utrzymał decyzję własną z [...] września 2011 r. w mocy. Szef Urzędu wskazał dalej , że w dniu [...] maja 2018 r. do Urzędu [...] wpłynął kolejny wniosek Z. G. o przyznanie uprawień kombatanckich. Dołączono do niego kserokopię legitymacji członkowskiej Związku Kombatantów [...] i Byłych Więźniów Politycznych, kopię legitymacji odznaki "za zasługi dla Związku Kombatantów [...] i Byłych Więźniów Politycznych" oraz kserokopię decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2018 r. o przyznaniu renty. Na prośbę organu strona sprecyzowała tryb w oparciu, o który złożyła podanie, w związku z czym Szef Urzędu wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. z uwagi na ujawnienie dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa wart. 150 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Z. G. we wniosku wskazał, że w okresie [...] był żołnierzem zawodowej służby czynnej, co nie może stanowić podstawy przyznania uprawnień kombatanckich. Okoliczność taka nie została bowiem przewidziana w przepisach ustawy o kombatantach (...). Zdaniem Szefa Urzędu przesłany przez stronę dowód w oparciu, o który wznowiono postępowanie w sprawie, tj. decyzja ZUS o przyznaniu renty, nie dotyczy działalności kombatanckiej lub ustawowych represji. Nie stanowi ona również dowodu, który istniał w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Z tych względów mając na uwadze treść wskazanych powyżej przepisów oraz okoliczności faktycznych, Szef Urzędu orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r. Z. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący niezbędnego materiału dowodowego, niepodjęcie w tym zakresie wymaganych czynności z urzędu i niesłuszne oparcie decyzji jedynie na okoliczności odbywania przez skarżącego wojskowej służby zawodowej, a ponadto nie przeanalizowanie nowych dowodów w postaci legitymacji nr [...] i nr [...] oraz decyzji ZUS o przyznaniu renty wojskowej w sytuacji, gdy te dowody wykazują, że skarżący jest kombatantem w rozumieniu ustawy z dnia [...] stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego; - naruszenie przepisu postępowania - art. 145 i 154 k.p.a. poprzez nie dokonanie zmiany decyzji, z uwagi na fakt, iż decyzja ZUS o przyznaniu skarżącemu renty nie istniała w chwili wydawania pierwotnych decyzji, - naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zbadanie kwestii zamieszkiwania skarżącego i jego matki we wsi [...], w sytuacji gdy treść dokumentu w postaci "Wykazu osób powracających na ziemie zachodnie", na który powołuje się Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazuje, iż możliwym było błędne zapisanie imienia żony J. G. jako M. , podczas gdy miała ona na imię M. , a co za tym idzie matka skarżącego mogła zamieszkiwać w ww. miejscu, - naruszenie prawa materialnego - art. 1, 2, 3 i 4 ustawy o kombatantach (...) poprzez niesłuszne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu uprawnień kombatanckich. Ponadto skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Odpowiadając na skargę Szef Urzędu wniósł o oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i odrzucenie skargi, względnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Szef Urzędu wskazał, że organ związany jest jednoznacznym wnioskiem strony i nie ma uprawnień do modyfikowania jej żądań. Niezasadny jest wobec tego zarzut, że Szef Urzędu uznając, że decyzja ZUS nie mogła stanowić podstawy uchylenia pierwotnej decyzji, gdyż nie istniała w chwili jej wydania, działał na niekorzyść skarżącego. Organ wskazał, że główną przyczyną odmowy uchylenia decyzji ostatecznej było powołanie się przez stronę na okoliczności, które nie mogą stanowić podstawy przyznania uprawnień kombatanckich, co wynika również z przedłożonych przez nią dowodów, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. Organ, wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącego, przeanalizował przedstawione przez zainteresowanego dowody, oraz w oparciu o podniesione przez niego we wniosku okoliczności orzekł, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. Skarżący wskazywał, że od 1960 r. pełnił służbę w Ludowym Wojsku [...]. Z tego tytułu została przyznana mu też renta. Pełnienie służby wojskowej w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej nie stanowi okoliczności, w związku z którą możliwe jest przyznanie uprawnień na postawie ustawy z dnia [...] stycznia 1991 r. o kombatantach (...) . Ustawa dotyczy bowiem osób, które walczyły o niepodległość Polski lub były poddane wymienionym w niej represjom. Nie stanowi także podstawy przyznania uprawnień kombatanckich przynależność do związków i stowarzyszeń. Bezzasadne byłoby w związku z tym podejmowanie dodatkowych czynności dowodowych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "Wykazu osób powracających na ziemie zachodnie", na który powołuje się Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., zarzut ten odnosi się w rzeczywistości do decyzji wydanej w innym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, tj. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie organu zarzuty co do oceny zebranego wówczas materiału dowodowego, powinny zostać podniesione najpóźniej w skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie było natomiast ujawnienie nowych dowodów i jedynie w ich kontekście organ bada całokształt materiału dowodowego. Na marginesie wskazano jednak, że nawet jeżeli we wspomnianym dokumencie - "Wykazie osób powracających na ziemie zachodnie", omyłkowo wpisano imię "M. " zamiast "[...]", to istnieje więcej rozbieżności między danymi kobiet wskazanych w tym dokumencie, a danymi matki zainteresowanego. Przykładowo matka Z. G. była dużo młodsza niż wymienione w dokumencie archiwalnym kobiety (odpowiednio [...] lat). W 1945 r. miała bowiem [...] lata (z aktu chrztu skarżącego wynika, że w 1940 r. M. G. miała [...] lat). Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywrócił termin do wniesienia skargi, a postanowienie to jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie załatwiają merytorycznie spraw administracyjnych, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja (lub postanowienie) mogą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego (w tym ustrojowego), czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź w istotnym stopniu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego sąd działa z urzędu, tj. nie ogranicza się tylko do analizy zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej. Poddana kontroli sądowej w niniejszym postępowania decyzja Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2018 r. wydana została w trybie wznowienia postępowania, w związku z wnioskiem Z. G. z [...] maja 2018 r. Szef Urzędu, po uzyskaniu wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z [...] czerwca 2018 r. uznał, iż Z. G. domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu [...] z [...] czerwca 2011 r. , która utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] października 2010 r. o odmowie przyznania Z. G. uprawnień kombatanckich. Zdaniem Sądu, ocena organu, iż skarżący żądał wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] czerwca 2011 r., a nie wszczęcia nowego postępowania, w nowej sprawie administracyjnej, jest chybiona. Zauważyć należy, iż w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Urzędu [...] badał, czy wnioskodawcy przysługują uprawnienia kombatanckie z tytułu podlegania represjom wojennym – przebywanie z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa – art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 276 ze zm.) – dalej zwana w skrócie "ustawą o kombatantach". Organ uznał w tym postępowaniu, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, na to, że Z. G. przebywał w okresie II Wojny Światowej w tego typu miejscu odosobnienia. Z akt sprawy oraz decyzji z [...] czerwca 2011 r. i [...] października 2010 r. nie wynika, aby organ badał, czy Z. G. przysługiwało uprawnienia kombatanckie z innych, wymienionych w art. 1 - 4 ustawy o kombatantach, przyczyn. Z treści wniosku Z. G. z dnia [...] maja 2018 r. wynika, iż jako podstawę przyznania mu uprawnień kombatanckich wskazuje nową przesłankę – inną niż ta, która była przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2011 r. – a mianowicie "służba wojskowa techniczna oficerska" w Szkole Wojska Lądowych w [...]. Do wniosku skarżący załączył kserokopie legitymacji odznaki za zasługi dla Związku Kombatantów [...] i Byłych Więźniów Politycznych oraz decyzję ZUS z [...] kwietnia 2018 r. o przyznaniu mu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku ze służbą wojskową. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu wniosku Z. G. podniósł, iż wspierał organizacje walczące o suwerenność i niepodległość. Wnioskodawca nie precyzuje co prawda, jakie konkretnie organizacje wspierał i w jakim okresie, niemniej wniosek jego zmierzał jednoznacznie do wszczęcia nowej spraw administracyjnej w celu ustalenia uprawnień kombatanckich w oparciu o nowe przesłanki materialnoprawne. Zdaniem Sądu powyższe wskazuje jednoznacznie, iż skarżący nie zmierzał do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] czerwca 2011 r., lecz do uzyskania uprawnień kombatanckich na zupełnie innej podstawie prawnej. Ustawa z dnia [...] stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego zawiera katalog działalności uznawanych za kombatanckie, a także działalności uznawanych za równorzędne z kombatanckimi – art. 1- 2. Każda z wymienionych w tych przepisach okoliczności stanowi samodzielną przesłankę do przyznania uprawnień określonych w ustawie. Przyznanie uprawnień kombatanckich następuje jedynie na wniosek osoby zainteresowanej, która musi udokumentować spełnienie przesłanek uzyskania tych uprawnień. To zainteresowany wskazuje okoliczności, na której opiera swój wniosek, a organ nie bada z urzędu, czy wnioskodawca spełnia inne wymienione w ustawie o kombatantach przesłanki pozwalające orzec o uprawnieniach określonych w ustawie. Ostateczne rozstrzygnięcie organu o niespełnieniu jednej ze wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek do uzyskania uprawnień kombatanckich nie zamyka zainteresowanemu prawa do złożenia kolejnego wniosku ze wskazaniem innej podstawy prawnej, na podstawie której domaga się przyznania mu żądanych uprawnień. W takiej sytuacji nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej, bowiem następuje zmiana stanu prawnego i faktycznego, na podstawie którego orzeka organ - badane są inne przesłanki i okoliczności. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący we wniosku z [...] maja 2018 r. wskazał na nową podstawę przyznania mu żądanych uprawnień – służbę wojskową w [...] oraz "wspieranie organizacji walczące o suwerenność i niepodległość". Niewątpliwie ta druga okoliczność może potencjalnie stanowić podstawę do uznania go za osobę uprawnioną na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o kombatantach. Zatem, zdaniem Sądu, Szef Urzędu, zbyt pochopnie zakwalifikował wniosek skarżącego z [...] maja 2018 r., jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzja z [...] czerwca 2011 r. w której organ rozważał, tylko i wyłącznie, czy skarżący był osobą represjonowaną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1lit. c ustawy o kombatantach. Wniosek ten winien rozpoznany jako nowa sprawa o stwierdzenie, iż skarżący spełnia wskazane w tym wniosku przesłanki do przyznania mu uprawnień, o których mowa w art. 21 ustawy o kombatantach. Sąd miał przy tym na uwadze, iż skarżący w piśmie z [...] czerwca 2018 r sprecyzował, iż wnosi o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niemniej, pismo to było odpowiedzią na wezwanie Szefa Urzędu z [...] czerwca 2018 r., w którym zobowiązano wnioskodawcę do wybrania trybu nadzwyczajnego, w jakim ma być rozpoznany jego wniosek z [...] maja 2018 r. Pismo organu, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych w art. 9 k.p.a. tj. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wprowadza bowiem stronę w błąd, iż jej wniosek może być rozpoznany jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych, co wobec treści wniosku z [...] maja 2018 r. i powyższych uwag Sądu, nie mogło być uznane za prawidłowe. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż skarżący na etapie postępowania przed organem występował samodzielnie, a jego wiek w chwili składnia wniosku (78 lat) wymagał od organu szczególnej ostrożności w odczytywaniu rzeczywistej woli wnioskodawcy. Konsekwencją niewłaściwego odczytanie woli strony było rozpoznanie jej wniosku w trybie wznowienia postępowania, tj. w zakresie ograniczonym brzmieniem przepisów art. 149 § 2 i 151 § 1 k.p.a., których zastosowanie nie powinno mieć miejsca w rozpoznanej sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – nie odczytał prawidłowo treści żądania, a także art. 9 k.p.a. – o czym była mowa wyżej. W konsekwencji doszło do naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze treść żądania skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. organ w pierwszej kolejności wyeliminuje z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. i umorzy postępowanie wznowieniowe. W dalszej kolejności organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokona oceny, czy podniesione przez skarżącego okoliczności uzasadniają wydanie decyzji stwierdzającej spełnienie do uzyskania uprawnień kombatanckich.