II SA/Po 345/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w 29 listopada 2005r. przy udziale sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500-zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. – wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) – zatwierdził projekt budowlany na inwestycję obejmującą zmianę sposobu użytkowania części mieszkania (pokoju) na gabinet stomatologiczny w budynku usytuowanym przy ul. P. w L., użytkowanym przez J.K., określił szczegółowe warunki prowadzenia robót budowlanych i zabezpieczenia terenu budowy oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie a nadto zobowiązał inwestorkę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku wszczętego w dniu 25 lutego 2003r. postępowania w sprawie zmiany przez J.K. sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego na piętrze budynku nr [...] przy ul. P. w L. na gabinet stomatologiczny wyjaśniło się, że osoba ta nigdy nie dokonała tego rodzaju zmiany. Dlatego decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nałożono na J.K. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej wraz z uzgodnieniami branżowymi dotyczącymi zmiany sposobu użytkowania części mieszkania na gabinet stomatologiczny. Obowiązek ten został wykonany, a "dostarczoną (...) dokumentację budowlaną rozpatrzono pozytywnie". Odwołanie od tej decyzji wnieśli zamieszkujący w tym samym budynku J. i W.C., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji nakazującej J. K. przywrócenie pomieszczeń w jej lokalu do stanu poprzedniego. Odwołujący się podkreślili, iż inwestorka wykonała z opóźnieniem obowiązki nałożone na nią przez organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] lutego 2004r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 i 2 kpa, decyzję uchylającą w całości zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie organu I instancji zmierzające do wydania zaskarżonej decyzji, to jest decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wydał tę decyzję bez podstawy prawnej. Przedmiotowa sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny została wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną przed wejściem w życie nowelizacji prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a zatem stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej, do tej sprawy należało zastosować przepisy dotychczasowe. Przepis art. 51 ust. 2 w związku z art. 71 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji przewidywał, iż w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ nakazuje przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, natomiast terminowe wykonanie nałożonych obowiązków uprawnia stronę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W postępowaniu odwoławczym od decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany na zmianę sposobu użytkowania części budynku na gabinet stomatologiczny, organ drugiej instancji nie był władny wydać rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez J.K. Skarżąca przede wszystkim sprzeciwiła się uznaniu sąsiadów – J. i W.C. za strony niniejszego postępowania i rozpoznawaniu sprawy na skutek ich odwołań od decyzji organu nadzoru budowlanego wydawanych w toku tego postępowania, w tym też ostatniej zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, "J. i W. C. nie są i nigdy nie byli stronami postępowania administracyjnego, a zatem ich rola w tym postępowaniu sprowadziła się tylko i wyłącznie do zasygnalizowania organowi nadzoru budowlanego nieprawidłowości z zakresu prawa budowlanego, jakich się dopatrywali w fakcie, iż w zajmowanym przeze mnie mieszkaniu funkcjonuje gabinet stomatologiczny". Organ odwoławczy winien był zatem stwierdzić w trybie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania, nie zaś uchylać korzystną dla skarżącej decyzję i umarzać postępowanie pierwszoinstancyjne. Na rozprawie sądowej skarżąca dodatkowo podniosła i udokumentowała (k. 48-49), iż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2005r. sygn. OZ 1590/04 oddalającym zażalenie J. i W.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2004r. sygn. II SA/Po 700/04 o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. podzielił pogląd skarżącej co do nieposiadania przez małżonków C. przymiotu strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Ponad argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że małżonkowie C. uznani zostali za stronę postępowania administracyjnego "bowiem interes prawny wywodził się również za stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony postępowania administracyjnego". J. i W.C. również wnieśli o oddalenie skargi. Wyjaśnili, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Powołali się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 września 1989r. sygn. akt II SA 437/89 wyjaśniający, że "właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, wymagająca zezwolenia – jeżeli zarzuca, że działalność ta zagraża jego dobru osobistemu lub majątkowemu – ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia (...). Ustosunkowując się do tych wywodów, skarżąca w piśmie z dnia 20 maja 2004r. wyjaśniła, że małżonkowie C. nie są właścicielami nieruchomości, a tylko zamieszkują jako najemcy w tym samym co skarżąca budynku, stanowiącym własność Gminy. Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej wymagającej zezwolenia, lecz świadczy usługi medyczne na postawie wpisu do Rejestru Indywidualnych Praktyk Lekarskich Wielkopolskiej Izby Lekarskiej. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wniesionego przez J. i W. C.. Skoro według art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego, to powinnością organu odwoławczego było wyjaśnienie, czy osoby wnoszące odwołanie posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek zawiadomienia tej osoby nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola względnie obiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (patrz wyrok NSA z 10 sierpnia 2001r., I SA 511/100, Lex Nr 54725). Jak wielokrotnie wyjaśniono w orzecznictwie, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym , że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy. Podjęcie przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę próby wyjaśnienia statusu odwołujących się było bezskuteczne już chociażby z tego powodu, że przymiot strony organ ustala w postępowaniu administracyjnym. Odpowiedź na skargę nie należy do postępowania administracyjnego. Poza tym organ administracyjny nawet nie skonkretyzował jakiego rodzaju stosunek prawny łączy odwołujących się ze skarżącą. Skarżąca zaprzeczyła, aby odwołujący się byli właścicielami domu, w którym znajduje się pomieszczenie przekształcone na gabinet stomatologiczny. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy odwołujący się małżonkowie C. mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Dopiero gdy się to potwierdzi – może przystąpić do rozpoznania sprawy. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył wprawdzie postępowanie, ale nie postępowanie odwoławcze, lecz postępowanie przed organem pierwszej instancji i po uprzednim uchyleniu decyzji wydanej w pierwszej instancji. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska jw