II SA/Po 346/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga /spr./ Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 755,- zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. C., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, na działce nr [...], ark. [...], obręb R. o pow. [...] ha, w rejonie ul. [...] w P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka [...] powstała z podziału działki o pierwotnym numerze geodezyjnym [...] o pow. [...] ha, stanowiącej teren rolny. Działka ta w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 6 grudnia 1994 r., nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. Wprawdzie działka nr [...] ma powierzchnię mniejszą niż 1 ha, a więc nie wymaga zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze, ale leży w zwartym obszarze gruntów rolnych o pow. prawie 17 ha, a więc zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze całego tego obszaru może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inna ocena, zdaniem organu, prowadziłaby do naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266). Ponadto, zdaniem organu, obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalone uchwałą Rady Miasta P. w dniu 23 listopada 1999 r., zmienione uchwałą z 10 lipca 2003 r., przeznacza wnioskowany teren jako wyłączony z zabudowy, z preferowaną funkcją żywicielską. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka nr [...] jest gruntem rolnym, stanowiącym użytek klasy V, wykształconym z gleb pochodzenia mineralnego o pow. [...] ha, a więc zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Zdaniem organu, bez znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest położenie działki na obszarze wydzielonym z działki o pow. [...] ha, bowiem wydzielona działka nr [...] stanowi odrębną jednostkę. Fakt, iż działka ma charakter rolny nie przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy, bowiem nie podlega ona ochronie przewidzianej w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmiana przeznaczenia charakteru działki na cele nierolnicze może nastąpić bowiem w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ podniósł nadto, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie może być podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Organ pierwszej instancji wydając decyzję uchybił także art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p., bowiem nie sprawdził czy przedmiotowa działka ma dostęp wymaganych mediów i nie dokonał uzgodnień z operatorami mediów (gaz, energia, odprowadzenie i oczyszczenie ścieków, odpadów). Zdaniem organu odwoławczego stan zaawansowania budownictwa mieszkaniowego-jednorodzinnego w sąsiedztwie działki inwestora pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy. Powyższa decyzja organu odwoławczego, jest przedmiotem skargi inwestora P. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 kpa, art. 136 kpa i art. 12 § 1 kpa, bowiem zdaniem skarżącego, istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy (decyzji reformatoryjnej). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wskazując nadto że to organ I instancji jest zobowiązany wykonać wymagane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy i projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z rejestru gruntów z dnia 11 marca 2005 r., załączonego do akt administracyjnych, działka nr [...] ma pow. [...] ha i stanowi użytek rolny V klasy. Zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne uznaje się za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (w sprawie gruntów rolnych jest to starosta). Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. postanowienie NSA z 14.12.2005 r., II OW 58/05, lex nr 171310). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji (jak również wcześniej, w toku postępowania) odnośnie zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest całkowicie błędne. Jak już wyżej wskazano, uzgodnienie przewidziane w art. 61 ust. 1 jest przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, że celem tej regulacji jest ochrona prawna gruntów przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu i leśnemu wykorzystaniu gruntów. Jako, że powyższa interpretacja w/w przepisów uszła uwadze organu odwoławczego, doszło do wydania decyzji prawidłowej co do treści sentencji, ale nietrafnej z punktu widzenia uzasadnienia w tej jego części, która wskazuje na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając na uwadze, że błędne uzasadnienie i wskazania organu odwoławczego mogłyby doprowadzić do ponownego wydania przez organ I instancji decyzji bez przeprowadzenia, wymaganego prawem, uzgodnienia ze starostą, Sąd zdecydował się na uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd miał także na uwadze, że sporządzona w toku postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z § 9 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia część graficzna analizy musi być sporządzona na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej. Załączona do analizy mapa tych kryteriów nie spełnia. Należy zwrócić uwagę, że również projekt decyzji winien zawierać część graficzną (załączony do akt projekt decyzji tego warunku nie spełnia). Rację miał natomiast organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi prawa miejscowego, a więc nie może być podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie również organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji nie dokonał uzgodnień z operatorami mediów niezbędnych przepisami odrębnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zatem dokonać stosownych uzgodnień, przestrzegając nadto przy sporządzaniu analizy, projektu decyzji i decyzji zasad określonych w art. 61 u.p.z.p. i w/w rozporządzenia. /-/ E.Brychcy W.Batorowicz /-/ B.Drzazga Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ B.Drzazga MK