II SA/Po 3468/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (dziesięć złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka MK W postępowaniu administracyjnym, wszczętym na skutek zawiadomienia przez W.W. pismem z dnia [...] lipca 2000 r. o wybudowaniu "około 3 - 4 lat temu" budynku inwentarskiego - koziarni na nieruchomości położonej w N. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozstrzygając po raz pierwszy, decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 40, art. 42 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazał M.W. - inwestorowi i właścicielowi nieruchomości położonej w N. przedłożenie w zakreślonym terminie wymienionych dokumentów umożliwiających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-inwentarskiego o wymiarach 24,50 x 4 m. W uzasadnieniu wskazał, iż inwestor M.W. oraz zameldowana w N. jego żona G.W. nie odebrali pism wzywających ich do wskazania świadków, którzy mogliby potwierdzić datę wzniesienia przedmiotowego obiektu, a W.W. pozostawił to pismo bez odpowiedzi. W związku z tym organ orzekający "biorąc pod uwagę całość posiadanych akt sprawy, wynik przeprowadzonej kontroli i zeznania udzielone podczas oględzin przez M.W. uznał, iż przedmiotowy budynek powstał w końcu lat osiemdziesiątych i podlega legalizacji". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na skutek odwołania W.W. decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając, iż organ ten nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszystkich okoliczności, które mają istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił też, że z konstrukcji art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 - właściwy organ "wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Przepis ten nie uprawnia natomiast wprost do nakazania przedłożenia określonych dokumentów budowlanych. Rozstrzygając sprawę po raz drugi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. ponownie nałożył na M.W., jako inwestora i właściciela nieruchomości położonej w N., obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie określonych dokumentów umożliwiających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-inwentarskiego. W uzasadnieniu uznał, że "w sprawie tej nie zachodzi konieczność wykonania zmian i przeróbek budynku, stosownie do art. 40 (...) Budynek jest zakończony i użytkowany, natomiast ocenę sposobu wykonania obiektu określi inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym". Zdaniem organu orzekającego strony nie są zainteresowane współpracą w ustaleniu nowych okoliczności i dowodów, a zatem przy rozstrzyganiu sprawy oparto się "głównie o przeprowadzone oględziny w terenie i wykonaną dokumentację fotograficzną oraz oświadczenia stron spisane w protokole". Przedmiotem skargi W.W. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji tylko w części dotyczącej terminu jej wykonania i wyznaczająca nowy termin wykonania, a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję zaskarżoną przez W.W. Organ orzekający po uzupełnieniu postępowania ustalił, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zagrodową oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia względnie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że brak było podstaw do uznania, że nakaz przedłożenia określonych w decyzji dokumentów był wynikającym z art. 40 prawa budowlanego 1974 r. nakazem "wykonania w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (...) do stanu zgodnego z przepisami". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny - właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - zważył, co następuje: Przede wszystkim uznać należy, że organy administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 kpa zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, to jest czasu pobudowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Nawet brak reakcji zgłaszającego samowolę budowlaną W.W. oraz inwestora M.W. i G.W. na wezwanie do dostarczenia dowodów na tę okoliczność nie zwalnia od dokonania ustaleń w oparciu o wyjaśnienia tych osób złożone w toku postępowania. Według M.W. przedmiotowy obiekt był budowany około roku 1996 - 1997 (pismo z dnia [...] lipca 2000 r. k. 1 akt admin. i wyjaśnienia złożone do protokołu podczas oględzin przeprowadzonych dnia [...] lipca 2000 r. - k. 4 verte akt administracyjnych). Z kolei M.W. dnia [...] lipca 2000 r. oświadczył tylko tyle, że w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę szklarni około 1988 r. wybudowany został łącznik szklarniowy, a "istniejący budynek inw.-gosp. był w przeszłości łącznikiem szklarniowym" (k. 4 - verte akt administracyjnych). Jedynie na odwrocie decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. o udzieleniu M.W. pozwolenia na budowę obejmującą szklarnię zblokowaną tym samym charakterem pisma, co w protokole oględzin z dnia [...] lipca 2000 r. odnotowano, iż M.W. "złożył wyjaśnienie, że szklarnia, na którą zostało wydane pozwolenie nie została wybudowana, tylko łącznik (garaż)" - k. 6 verte akt administracyjnych. Adnotacja ta jest tylko luźnym zapiskiem, nie opatrzonym datą ani podpisem. Natomiast w notatce służbowej z dnia [...] sierpnia 2000 r. spisanej przez pracownika Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w związku z pobytem M.W. w Urzędzie podano, że M.W. podtrzymał wyjaśnienia złożone podczas oględzin. Zaniechanie dokładnego przesłuchania M.W. już w tej fazie postępowania na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogło być naprawione, bowiem od dnia [...] sierpnia 2000 r. inwestor i jego żona zrezygnowali z aktywnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Podczas oględzin M.W. wskazał, że zamieszkuje pod adresem N. Brak w aktach administracyjnych pouczenia o skutkach zaniechania obowiązku określonego w art. 41 § 1 kpa nie pozwalał na zastosowanie rygoru z § 2 tegoż artykułu. Późniejsze wysyłanie zawiadomień do K. na adres wskazany przez organ meldunkowy jako miejsce zameldowania M.W., nigdy nie było skuteczne, a pobyt w tym lokalu nr [...] mało prawdopodobny, bowiem ze zwrotnych adnotacji doręczyciela wynikało, że w lokalu przy ul. [...] w K. M.W. nie zamieszkuje, a budynek jest w trakcie rozbiórki. Poza tym zawiadomienie skierowane do G.W. dnia [...] grudnia 2000 r. podpisał właśnie M.W. (k. 23 akt administracyjnych). W toku dalszego postępowania organ pierwszej instancji powinien spowodować dokonanie skutecznych doręczeń o toczącym się postępowaniu M.W. i G.W. z pouczeniem o treści art. 41 kpa. Stosownie do art. 39 kpa organ administracji ma możliwość doręczenia pisma za pokwitowaniem nie tylko przez pocztę, ale i przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Do przesłuchania W.W. nigdy nie doszło. Wobec sprzecznych wyjaśnień M.W. i W.W. odnośnie daty samowolnego wybudowania budynku gospodarczego - przyjęcie za prawdziwe wyjaśnień inwestora, że budowa miała miejsce przed dniem [...] stycznia 1995 r., czyli pod rządem prawa budowlanego z 1974 r. wymagało wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł ustalając jako datę budowy 1988 r. oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, w tym wyjaśnieniom W.W., odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaniechanie tego obowiązku przez organy administracyjne obu instancji stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Sprzeczność twierdzeń na temat daty pobudowania obiektu nie zwalnia od dokonania i uzasadnienia wyboru jednej z tych dat. Zaniechanie organu administracyjnego wskazania przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. Dopóki nie ustali się w sposób odpowiadający regułom procesowym daty dopuszczenia się samowoli budowlanej, dopóty nie ma podstaw do wyboru przepisów prawa materialnego, na których oprzeć należy rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 103 § 2 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Z tych wszystkich przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka MK