II SA/Po 347/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi A. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej: Kolegium) – w postępowaniu wszczętym na wniosek A. i W. B. (dalej również: skarżący) – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 2012 r. znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] elektrowni wiatrowych o mocy 800 kW na terenie położonym w [...], oznaczonym jako działka [...] (obręb [...]). Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ nie stwierdziło wystąpienia przesłanek z przepisu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a." lub "Kodeks"), będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu w szczególności odniesiono się do przesłanki wynikającej z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta został wydana w składzie: W. G. (przewodniczący – sprawozdawca), I. C. i I. K. (członkowie). A. i. W. B. w terminie skierowali do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje własną, podtrzymując stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzja ta został wydana w składzie: K. S. (przewodniczący), I. K. (podkr. własne) i M. P. (sprawozdawca). W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. A. i W. B. zarzucili naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.) poprzez bezzasadne zastosowanie pierwszego przepisu w niniejszej sprawie i bezzasadną odmowę zastosowania drugiego z powołanych przepisów. - art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. - zobowiązanie Kolegium na postawie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania we wskazanym przez Sąd terminie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 2012 r. znak [...]. - orzeczenie o kosztach postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się potrzebna, bowiem umożliwiła dostrzeżenie Sądowi z urzędu przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań prawnych Sąd wyjaśnia, że rozpoznając sprawę, wojewódzki sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – jak to wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: P.p.s.a.). Badając sprawę ze skargi A. i W. B. według powyższych kryteriów, Sąd zaznacza, że przedmiotem kontroli jest ostateczne rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydane w sprawie administracyjnej z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 2012 r. znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] elektrowni wiatrowych o mocy 800 kW na terenie położonym w [...], oznaczonym jako działka [...] (obręb [...]). Z uwagi na stwierdzenie przez Sąd istotnych wad procesowych zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie były badane w niniejszym postępowaniu sądowym merytoryczne podstawy rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Wobec uznania, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r., nie mogły być skontrolowana prawidłowość tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. w pozostałym zakresie, w tym wynikającym z zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; względnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 27 § 1a K.p.a. stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis ten został wprowadzony do Kodeksu ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501). Nowelizacja ta stanowiła realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Dz.U. nr 229, poz. 1539), w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Omawiany przepis dotyczy określonej sytuacji prawnej, związanej ze złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której została wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze decyzja w pierwszej instancji. Ograniczony jest do określonej kategorii organów administracji publicznej i w związku z skorzystaniem z określonego środka prawnego. Jest to kolejna z gwarancji zachowania bezstronności przez podmioty orzekające i istotny element realizacji zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej (por. stanowisko K. Klonowskiego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, WK 2015, komentarz do art. 27). W tym względzie wypowiedział się także już wcześniej, jeszcze przed zmianą przepisu art. 27 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009/4/60; wyrok dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że członek kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. Naruszenie przepisu art. 27 § 1a K.p.a. – tak, jak i naruszenie pozostałych przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego – prowadzi do powstania kwalifikowanej wady procesowej aktu wydanego przez taki organ. Sądy administracyjne – podobnie, jak Sąd Najwyższy – przyjmują, że niezgodny z przepisami prawa procesowego lub ustrojowego skład organu powoduje, że decyzję administracyjną wydaną przez taki skład należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1559/10 i powołane tam orzecznictwo – wyrok dostępny jw.). W niniejszej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że pierwszą decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] 2012 r. znak [...], tj. decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wydało Kolegium w składzie: W. G., I. C. i I. K. (podkr. własne). Natomiast drugą decyzję, wydaną w wyniku skierowania do Kolegium przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Kolegium wydało w składzie: K. S. (przewodniczący), I. K. (podkr. własne) i M. P. (sprawozdawca). Niewątpliwie zatem, w obydwu składach orzekał w sprawie ten sam członek samorządowego kolegium odwoławczego – I. K., która na podstawie art. 27 § 1a K.p.a. podlegała z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro brała udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Nie ma też w tym zakresie żadnego znaczenia, że I. K. nie była sprawozdawcą ani w związku z wydaniem pierwszej decyzji, ani też drugiej, wydanej na skutek zaskarżenia jej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ kolegialny działa bowiem in corpore, zatem rozstrzygnięcie jest podejmowane przez wszystkich członków organu kolegialnego, a nie tylko przez sprawozdawcę w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 22 października 2000 r. sygn. akt I SA 1109/00 – niepubl. oraz z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 455/02 – publ. Wokanda 2003/7-8/76, a także wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03 – publ. OSNP 2004/16/274). Skoro w składzie Kolegium, które wydało zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2016 r., znalazł się członek organu kolegialnego wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. Brak było zaś podstaw do uwzględnienia wniosków skargi – innych niż odnoszące się do kwestii kosztów postępowania – co do treści rozstrzygnięcia, jakiego skarżący oczekiwali od Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, w której została wydana decyzja [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (środkiem, prawnym, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.), Kolegium uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wyroku rozważania i wykładnię prawa. W szczególności zadba o wyznaczenie składu organu zgodnego z przepisami ustrojowymi oraz procesowymi, uwzględniając bezwzględne wymogi wynikające z art. 27 K.p.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżących i wysokość poniesionych przez nich kosztów sądowych (uiszczonego wpisu).