II SA/Po 348/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" (zwanego dalej X) ukarał R.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" Zakład Usług Komunalnych z siedzibą w P., (zwanego dalej Stroną lub Skarżącym) za odbieranie w roku 2015 odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Pismem z dnia 8 listopada 2016 roku pełnomocnik R.G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Kolegium uznało, że przedmiot zaskarżenia nie mógł być uważany za decyzję z uwagi na brak podpisu upoważnionej osoby. W.W., który orzeczenie podpisał został bowiem umocowany do podejmowania czynności o charakterze cywilnoprawnym w imieniu ZM "X", a nie do podejmowania decyzji w postępowaniu administracyjnym zgodnie z uchwałą Nr [...] Zarządu X z dnia [...] roku. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i uchyliło postanowienie z dnia [...] roku, nr [...] z uwagi na uchwałę Zarządu ZM X, Nr [...] z dnia [...] roku o udzieleniu W. W. upoważnienia do prowadzenia postępowań i wydawania postanowień oraz decyzji a także do wymierzania kar pieniężnych zgodnie z rozdziałem 4c i 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (m.in. do nakładania kar za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej). Z uchwały wynikało bowiem, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji z [...]roku W. W. posiadał upoważnienie do orzekania w omawianej kategorii spraw, a zatem orzeczenie to było podpisane przez właściwą osobę i stanowiło decyzję Zarządu ZM X. Postanowieniem z dnia X roku, nr X Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ stwierdził, że doręczenie decyzji R. G. nastąpiło dnia [...] roku, a zatem czternastodniowy termin do wniesienia środka zaskarżenia upłynął dnia [...] roku (była to środa - dzień roboczy). Natomiast według informacji uzyskanych z Biura ZM X odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę i wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] roku. Zdaniem organu odwoławczego odwołanie sygnowane zostało przez pełnomocnika Strony, który nie występował w postępowaniu przed organem I instancji, a pełnomocnictwo złożył na etapie postępowania odwoławczego, przez co doręczenie decyzji na adres R. G. było prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik R. G. zaskarżył w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr sprawy [...], w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez brak wyjaśnienia (1) na czym polegało "osobiste złożenie odwołania", (2) kto faktycznie złożył odwołanie oraz (3) czy odwołanie zostało nadane w terminie podczas, gdy SKO w P. powinno podjąć wszelkie czynności w celu wyjaśnienia okoliczności złożenia odwołania, w szczególności (1) powziąć wątpliwości co do użycia terminu "osobiście" w piśmie ZM X (2) ustalić kto i w jaki sposób rzekomo "osobiście" złożył odwołanie oraz (3) zwrócić się o wyjaśnienia i na tej podstawie ustalić, że odwołanie (1) nie zostało złożone osobiście oraz (2) że zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe w dniu [...]. przez pełnomocnika Skarżącego z zachowaniem ustawowego terminu. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi; a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Spór rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie nałożenia kary za odbieranie w roku 2015 odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. t.j. z 2017, poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja Związku Międzygminnego "X" z dnia [...]., nr [...] została doręczona R. G. dnia [...] roku. Od tego momentu rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu [...] roku, a nie jak przyjął w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy dnia [...] roku. W rozpoznawanej sprawie SKO w P. stwierdziło, że odwołanie od decyzji Związku Międzygminnego "X" z dnia [...], nr [...] zostało złożone z uchybieniem terminu. Organ nie zbadał jednak należycie kwestii terminu i sposobu złożenia odwołania. Poczynione w tym względzie ustalenia nie były wyczerpujące, a w konsekwencji nie mogły zostać uznane za prawidłowe. Wprawdzie organ odwoławczy powziął wątpliwości co do sposobu i terminu wniesienia odwołania o czym świadczy pismo skierowane do organu I instancji z dnia [...] z prośbą o wyjaśnienie czy odwołanie zostało złożone osobiście w dniu wskazanym na prezentacie urzędu tj. dnia [...] roku, czy też zostało przesłane droga pocztową, ale lakoniczna odpowiedź ZM X z dnia [...] roku zgodnie z którym "odwołanie Pana R. G. zostało złożone osobiście w Biurze Związku Międzygminnego w dniu [...]", nie mogło zostać uznane za wystarczające do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. W tym względzie SKO w P. przedwcześnie zajęło stanowisko wyłącznie na podstawie informacji zawartej w powyżej wskazanym piśmie Kierownika Działu Gospodarki Komunalnej (działającej z upoważnienia Zarządu ZM X) z dnia [...] roku. Takie stanowisko nie zostało poparte dostatecznymi ustaleniami ze strony organów administracji. W szczególności nie znalazło ono potwierdzenia w materiale zgromadzonym w przesłanych aktach administracyjnych. W sprawie nie zostały również wyjaśnione wątpliwości jakie podniósł skarżący R. G. twierdząc, że przedmiotowe odwołanie nadał w dniu [...] roku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia [...] roku - Prawo pocztowe. Na tę okoliczność skarżący przedłożył pismem z dnia [...] roku kserokopię z książki nadawczej kancelarii radców prawnych B., S. i P – która reprezentowała skarżącego – potwierdzającą, że w dniu [...] – a więc w terminie otwartym do wniesienia odwołania – miało miejsce nadanie przesyłki na adres Związku Międzygminnego "X". Pismo przesłane na adres organu I instancji nie zostało wprawdzie przesłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem doręczenia, ale nie ma wątpliwości, że korespondencja została wysłana w dniu [...] roku, co potwierdza pieczęć pocztowa we wzmiankowanej książce nadawczej kancelarii pełnomocnika strony skarżącej. W tym względzie należy podkreślić, że obowiązujące przepisy prawne dotyczące postępowania administracyjnego nie nakładają obowiązku nadania przesyłki listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru dla zachowania terminu. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt. 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Istotne dla ustalenia zachowania terminu nie jest więc to, czy przesyłka zawierająca odwołanie została przez organ odebrana, ale czy została nadania z zachowaniem terminu. Dla zachowania terminu do złożenia odwołania istotny pozostaje moment nadania pisma, a nie jego odebrania. W rozpoznawanej spawie należy dodatkowo zwrócić uwagę, że Związek Międzygminny "X" w piśmie z dnia [...] roku zatytułowanym "Odpowiedź na wezwanie do sprostowania nieprawdziwego oświadczenia", stwierdził, że w aktach brak jest koperty, która mogłaby wskazywać na to, że przedmiotowe odwołanie, które wpłynęło do sekretariatu ZM X dnia [...] roku zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] roku, a ponadto z rejestru Przyjmowania Dokumentów na rok 2016 w ZM X nie wynikało, że odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego. Powyższe okoliczności przywołane przez organ I instancji również pozostają niewystarczające do jednoznacznego stwierdzenia czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Niewystarczające były już same działania podjęte przez organ w celu wyjaśnienia kwestii złożenia odwołania w ustawowym terminie. W tym zakresie należy stwierdzić, że obowiązkiem organu administracji było ustalenie jaka korespondencja została nadana przez pełnomocnika strony skarżącej w dniu [...] roku. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie przez organ, że powyższa przesyłka nie zawierała przedmiotowego odwołania może stanowić podstawę do przyjęcia, że taki środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W tym względzie za niewystarczające należało uznać samo stwierdzenie organu o braku koperty, w której przesłano odwołanie oraz zapewnienie, że zostało ono wniesione osobiście przez skarżącego, a nie za pośrednictwem operatora pocztowego. Jednocześnie należy zauważyć, że przedmiotowe odwołanie z dnia [...] roku, które znajduje się w aktach administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z oryginalną prezentatą wpływu z dnia [...] roku nie jest opatrzone pieczęcią "złożone osobiście", która pojawia się na innych dokumentach składanych do organu w taki sposób (np. pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] roku). Tego rodzaju wątpliwości powinny być wyjaśnione przed zajęciem przez organ ostatecznego stanowiska w przedmiocie stwierdzenie dotyczącego zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. W szczególności organ powinien również wykazać co zawierała przesyłka od pełnomocnika strony skarżącej wysłanej w dniu [...] roku oraz czy w związku z nadaniem korespondencji przez kancelarię pełnomocnika reprezentującego skarżącego w dniu [...] roku do organu wpłynęła jakakolwiek inna niż przedmiotowa korespondencja. W ocenia składu orzekającego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że obowiązkiem strony wnoszącej środek odwoławczy pozostaje dochowanie należytej staranności aby zachować wszelkie wymogi przewidziane prawem. Jednocześnie należy zaznaczyć, że na organie administracji ciąży obowiązek wykazania, że strona postępowania nie dochowała należytej staranności i naruszyła przypisane jej obowiązki ustawowe. W takim przypadku wszelkie wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść strony postępowania. Wobec niewyjaśnionych wątpliwości dotyczących sposobu złożenia odwołania, konieczne pozostaje w sprawie dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących wniesienia środka zaskarżenia, gdyż niewystarczające zbadanie stanu faktycznego może prowadzić do błędnych ustaleń w niniejszej sprawie. Pominięcie wątpliwych kwestii i ich wpływu na sytuację Skarżącego stanowi naruszenie dyspozycji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w myśl których organy administracyjne prowadząc postępowanie podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są tym samym do prowadzenia postępowania w taki sposób, by wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i wnikliwego przeanalizowania wpływu ustalonych okoliczności na treść podejmowanego rozstrzygnięcia i ujęcia tego w uzasadnieniu. Reasumując brak wyczerpujących ustaleń na tym etapie postępowania stanowił uchybienie w ustaleniu okoliczności istotnych dla określenia terminu wniesienia odwołania, które miało istotne znaczenie dla wydania skarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien uwzględnić przedstawione wyżej rozważania Sądu, które na podstawie art. 153 p.p.s.a wiążą w sprawie organ. Organ winien ustosunkować się do wykazanych dokumentem twierdzeń pełnomocnika skarżącego, że w dniu [...]. złożył odwołanie. Zależnie od poczynionych przez organ ustaleń, organ podejmie stosowne rozstrzygniecie w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.