II SA/Po 348/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 grudnia 2023 r., nr [...] W dniu 23.11.2023 r. B. B. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Zainteresowany nie doprecyzował jakiej pomocy oczekuje. W wyniku przeprowadzonego w dniu 29.11.2023 r. wywiadu ustalono, że B. B. jest zarejestrowany w PUP bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnego dochodu, a zatem spełnia kryteria przyznania pomocy społecznej zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego zainteresowany doprecyzował zakres żądanej pomocy i ostatecznie wniósł min. o przyznanie pomocy na zakup okularów, zgodnie z wyceną z dnia 06.10.2023 r. przygotowaną przez PD Optyk Pracownia Optyczna D. K. [...] w P. na podstawie badania wzroku z dnia 11.08.2023 r., koszt szkieł został wyceniony od kwoty [...]zł do [...] zł, koszt oprawek od kwoty [...]zł do [...] zł. Pracownik socjalny w dniu 27.12.2023 r. podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem salonu optycznego X. uzyskał informację, że koszt okularów, zgodnie z w/w badaniem wzroku to kwota [...]zł B. B. jest osobą zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, nie posiada żadnego dochodu zatem spełnia kryteria przyznania pomocy zgodnie z art. 39. ustawy o pomocy społecznej. Decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 27.12.2023 r., przyznano B. B. pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup okularów w kwocie [...]złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew wycenie przedstawionej z salonu optycznego PD Optyk Pracownia Optyczna D. K. koszt okularów na podstawie badania wzroku wyniesie od [...] złotych do [...] złotych w zależności od jakości szkieł. W ocenie organu I instancji okulary można zatem kupić po niższej cenie, stąd przyznaje się [...] złotych na zakup okularów. Organ podkreślił uznaniowość decyzji, dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi, ogólne zasady dostosowywania rodzaju, rozmiaru świadczeń co do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnianie potrzeb osób korzystających z pomocy jeśli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W dniu 9.01.2024 r. B. B. złożył odwołanie wskazując, że przyznana kwota nie jest wystarczająca na zakup okularów. Decyzją z 29.02.2024 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. B. korzysta z pomocy społecznej w formie jednego gorącego posiłku dziennie do 31.12.2023 r. Ponadto przyznano B. B. pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków w wysokości [...] zł oraz pomoc w formie zasiłku okresowego od dnia 1.11.2023 do 31.12.2023 po [...] złotych. Organ podkreślił, że rodzaj i wysokość pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i być adekwatne do możliwości organu. Organy pomocowe muszą zatem dokonywać wyboru w hierarchii potrzeb beneficjentów. Biorąc pod uwagę, że koszt takich okularów z salonu optycznego X., z którego usług korzystali już inni klienci MOPR-u, jak podkreślił organ I Instancji, wynosi [...] złotych, nie znaleziono uzasadnienia do przyznania wyższej kwoty niż [...] złotych na zakup okularów. Skoro zatem jest możliwość zakupu okularów w niższej cenie, co organ potwierdził w oparciu o ustalenia dokonane podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem salonu X. (notatka w aktach sprawy), to nie było podstaw do przyznawania wyższej kwoty na zakup okularów. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego, ponadto brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu II instancji, w takiej sytuacji działanie organu I instancji było prawidłowe. Pismem z dnia 24.02.2024 roku B. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję SKO [...] z dnia 29.02.2024 r wskazując, że "nadmierna ilość spraw" jak tłumaczy się SKO nie była wystarczającym powodem do przedłużenia okresu rozpatrzenia tej prostej sprawy na okres półroczny. Braki kadrowe nie mogą tłumaczyć takiego zachowania urzędu. Jego sprawa jest bardzo prosta, jednak SKO nie wywiązał się w terminie w terminie jednego miesiąca od daty wpływu dokumentów. Skarżący wskazał, że ma problemy zdrowotne między innymi z kręgosłupem i ze wzrokiem i dlatego wniósł o zasiłek celowy na okulary. MOPR wysłał go do wskazanego przez nich salonu firmy "X.", gdzie specjalista optyk po badaniu, wypisał dokładnie "czego potrzebuje (okulary z antyrefleksem) do czytania, obsługi telefonu, lepszej widoczności. Następnie MOPR nie respektując opinii salonu optycznego do którego skierował skarżącego zażądał zaświadczenia lekarskiego. Skarżący zaznaczył, że posiada wszystkie wyceny i w razie wątpliwości może je dostarczyć, gdyż chciałby uzyskać pełna kwotę od MOPR aby zakupić odpowiednie okulary, które wskazał specjalista optyk z salonu "X.". Obecnie posiada tylko okulary zastępcze - niedopasowane, załatwione przez OLX w kategorii "oddam za darmo". Do opinii z tego salonu podchodził sceptycznie, dopóki nie zostały mu przedstawione dokumenty, z których jasno wynika jakie kwoty przyznaje MOPR na okulary (np. [...] zł). Zasłanianie się MOPR "sprawiedliwą" redystrybucją środków jest zwyczajnie rozmywaniem kompetencji i stanowi wygodna wymówkę, bowiem MOPR nie podaje żadnej argumentacji odnośnie swoich decyzji. Nie pierwszy raz MOPR podważał decyzje lekarza, przyznając środki na część leków z recept mimo, że nikt z MOPR nie ma wykształcenia medycznego (ani opiekun, ani kierownik, z którym dyskutowałem pytając o zasadność decyzji). MOPR podważa decyzje innego urzędu, ale nie posiada do tego kompetencji, brakuje mu nawet podstawowej argumentacji. Skarżący udał się do MOPR z zaświadczeniem od lekarza (z dnia 11.08.2023 r.) wraz z wyceną innego salonu (z dnia 27 09.2023 r.) , który znał lekarza zlecającego receptę (A. L.) i dobrał odpowiednie okulary z dobrymi jakościowo szkłami (nie najlepszymi – górna granica cenowa to [...] zł, lecz zgodnymi z tym co sugerowała lekarz zlecająca – [...] zł). MOPR jednak przyznał środki w kompletnie nie adekwatnej kwocie. MOPR nie uznał wyceny z salonu, który sam wskazał, ani wyceny z salonu, który wybrał skarżący. MOPR bez problemu przyznaje kwoty znacząco wyższe części innym swoim podległych. Skarżący zastrzegł, że nie rozumiem takiego postępowania MOPR i uważa że kwota z wyceny jest niezbędna do funkcjonowania na poziomie minimum i dlatego ponownie zwrócił uwagę na to uwagę organowi. Zwrócił też uwagę, że koszty analizowania sprawy znacząco przewyższają kwotę o która się stara. Zwrócił uwagę, że pierwszy wniosek o pomoc w tej sprawie złożył w 2020 roku, gdyż okulary są mu potrzebne do wszystkiego i dziwi go brak wygospodarowania stosownej kwoty w przeciągu 4 lat przez MOPR od kiedy pierwszy raz ubiegał się o okulary. Sprawa jest bardzo prosta, a jednak nie została załatwiona przez organ, który zna jego sytuacje materialną i zdrowotną, a mimo to bezprawnie odmawia pomocy. MOPR jako instytucja w stosunku do jego osoby nie spełnia swoich celów statutowych - do których została powołana. Kłamstwa pracowników, traktowanie innych osób w trudnej sytuacji życiowej w podobny sposób, brak odpowiedzi na pytania składane we wnioskach, odpowiedzi sprzeczne ze sobą, brak logiki i znajomości prawa, pogarda, buta i niechęć (na szczęście dotyczy części pracowników) w stosunku do petentów źle świadczą o tej instytucji. B. B. zażądał od MOPR uznania wyceny z salonu i przeznaczenia dokładnie takiej kwoty jaka widnieje na wycenie którą zamierza wydać zgodnie z przeznaczeniem w salonie, który wydał wycenę odnośnie recepty od lekarza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniejsze stanowisko. W dniu 11.12.2024 roku na rozprawie przed Sądem stawiła się ustanowiona z urzędu pełnomocnik skarżącego, która wniosła i wywiodła tak jak w skardze, wniosła o przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej i wyjaśniła, że skarżący kontaktował się z nią jedynie mailowo i przekazał dokumenty w postaci wyceny z salonu optycznego oraz recepty na okulary. Pełnomocnik nie posiała jednak wydruków wskazanych dokumentów, które została zobowiązana dostarczyć w ciągu 3 dniu, co następnie uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. nr 153, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz, czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust 1 ustawy z dnia 12.03.2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 roku, poz. 901) zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu; ust 3. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie 'przepisów; o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne; ust. 4. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Na wstępie należy podnieść, że skutkiem doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji jest powstanie prawa do wniesienia odwołania oraz rozpoczęcia biegu terminu do realizacji tego prawa. Ustalenie treści odwołania musi nastąpić w oparciu o przepisy art. 63 § 2 i § 3 oraz art. 128 k.p.a. Należy przyjąć, że odwołanie powinno przynajmniej określać zaskarżoną decyzję. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę organowi odwoławczemu uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5.01.2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO [...] nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien był odnieść się kompleksowo do sytuacji w jakiej znajduje się wnioskodawca. Mianowicie organ powinien był odnieść się również do dokumentów powołanych przez organ I instancji i opisanych w przedmiotowej skardze z dnia 24.04.2024 r., tj.: wyceny okularów z dnia 23.07.2020 r. sporządzonej w salonie optycznym X. dla skarżącego, a także wziąć pod uwagę receptę na okulary z dnia 11.08.2023 r. wystawioną przez lek. med. A. L., oraz wycenę okularów z dnia 27.09.2024 r. do wskazanej powyżej recepty, sporządzoną w salonie optycznym [...] OPTYK Pracownia Optyczna D. K.. W rozpoznawanej sprawie okoliczności powyższe były znane organowi pierwszej instancji, ale w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nie ma odniesienia do powyższych okoliczności. W szczególności organy obu instancji powinny były wziąć pod uwagę, że zakup określonych okularów jest powiązany z zakupem odpowiednich szkieł będących efektem przeprowadzonego uprzednio indywidualnego badania okulistycznego. Stosowne dokumenty, o których wiedzę posiadały organy obu instancji nie zostały nawet dołączone do akt sprawy, a wynikające z nich informacje stanowiące o konkretyzacji żądania skarżącego nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie powołuje się na receptę (badanie wzroku) i wycenę okularów, mimo że nie dysponowało tymi dokumentami, ani nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ich uzyskania. Jedyną znajdującą się w aktach sprawy podstawą ustalenia wyceny okularów dla skarżącego jest notatka służbowa z dnia 27.12.2023 r., sporządzona przez pracownika MOPR A. N. na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem salonu X.,. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO [...] nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, ani nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego tak samo jak nie uczynił tego w powyższym zakresie organ I instancji. Brak ustaleń w tej kwestii uzasadnia naruszenie przez SKO [...] przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma wątpliwości, iż rozstrzygnięcie organu musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dokonując tych czynności organy muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 k.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem rozpoznając ponownie sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi. Nie można pomijać, iż pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, co oznacza, że wnoszący o taką pomoc musi wykazać, iż nie jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego rozpatrując ponownie sprawę należy ustalić, czy skarżący jest w stanie w jakimkolwiek zakresie partycypować w ponoszeniu kosztów zakupu stosownych okularów. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 grudnia 2023 r., nr [...]