II SA/Po 3483/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak /spr./ Protokolant Staż. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; oddala skargę. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/B.Kamieńska /-/A.Łaskarzewska II SA/Po 3483/01 UZASADNIENIE W dniu [...] kwietnia 2000 r. skarżąca A. W. oraz E. M. , J. A. i K. B. złożyły wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...]., o łącznej powierzchni 367m2, dla której urządzona jest księga wieczysta Kw nr [...]. Nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miasta P. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami nr [...] z dnia [...] maja 1987 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99) w sprawie udzielenia zezwolenia na dokonanie podziału wskazanych w niej nieruchomości oraz zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału nieruchomości w rejonie na którym przedmiotowa działka znajduje się. Obszar ten określony został jako lokalizacja jednostki IV osiedla mieszkaniowego im. [...] – obręb [...], a przedmiotowe działki wchodziły w skład działki nr [...] wg aktualnego wówczas oznaczenia w ewidencji gruntów. Działka o numerze geodezyjnym [...], o powierzchni 2329 m2, stanowiła współwłasność p. K. S. , J. S. oraz A. S. i zapisana była w księdze wieczystej Kw nr [...],. W wyniku podziału na rzecz Skarbu Państwa przeszła działka nr [...], wydzielona pod budowę ulicy. Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "A" w P. nr [...] ustalona została wysokość odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa działkę w związku z wydzieleniem jej pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem. Odszkodowanie to ustalone zostało w sposób określony w art. 10 ust. 5 ww. ustawy, wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Właścicielom przejętej działki wypłacona została kwota [...] zł, ustalona decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "A" w P. nr [...] z dnia [...] 12.1992 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta P., jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem skarżących. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, instytucja zwrotu dotyczy wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych, a przepisy o zwrocie stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustaw wskazanych w art. 216 tej ustawy. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie przepisu art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej, na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, restytucja własności nie może być przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości w trybie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik A. W. , wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej i pozostałych współwłaścicieli. W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśnił, iż argumentacja będąca podstawą umorzenia postępowania jest chybiona. W jego ocenie wskazana przez organ podstawa prawna przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa przesądza o charakterze i trybie pozbawienia poprzednich właścicieli przysługującego im prawa własności. Argumentując, iż skoro ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawiera w swoim tytule określenie "i wywłaszczaniu nieruchomości", to tym samym każde przejęcie własności przez Skarb Państwa na podstawie przepisów tej ustawy, musi być uznane za wywłaszczenie poprzednich właścicieli. W tej sytuacji, skoro przejęta nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o podziale, to tym samym roszczenie o zwrot jest uzasadnione. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w całości podtrzymując argumentację w niej przedstawioną, w tym, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości, objętej, na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Zdaniem organu II instancji pozwala to stwierdzić, że nieruchomość taka nie została wywłaszczona, jak również nie można zastosować art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym ww. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie została wymieniona. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu przez pełnomocnika p. A. W. . Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz jej byłych właścicieli. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż jako jedna ze współwłaścicielek skarżąca nigdy nie złożyła ani nie podpisała wniosku o podział spornej nieruchomości, który umożliwiłby jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa w trybie powołanej w decyzji o podziale ustawy. Przesądza to o bezpodstawnym zastosowaniu tego trybu przy przejściu własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku o zwrot jest zatem wskazanie jako podstawy prawnej art. 12 ust. 1 i 5 ww. ustawy, skoro przepis ten w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania, a nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania o zwrot spornej nieruchomości i konieczność jego umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami można dochodzić zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na obszarze objętym postępowaniem podziałowym. Zgodnie z tym przepisem grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2000 Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) wyznaczają ust. 3 i 4 art. 136 oraz art. 216 tej ustawy. Artykuł 136 ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 136 ust. 4 postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 ustawy, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10 poz. 64 i z 1982 r. Nr 11 poz. 79) oraz na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie lub przejętych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Wymienione w tym przepisie ustawy, to: ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31 poz. 138, z 1961 r. Nr 7 poz. 47 i Nr 32 poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27 poz. 192), ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budownictwa na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216, z 1972 r. Nr 49 poz. 312 i z 1985 r. Nr 22 poz. 99), ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192, z 1973 r. Nr 48 poz. 282 i z 1985 r. Nr 22 poz. 99). Przepis art. 216 jest przepisem szczególnym, w których ustawodawca rozszerzył możliwość zastosowania instytucji zwrotu nieruchomości, enumeratywnie wymieniając do jakich ustaw ma ona zastosowanie. Przy zastosowaniu prawidłowych metod wykładni prawa, w szczególności przy uwzględnieniu zasady, że przepisów szczególnych, takich jak art. 216, nie można interpretować rozszerzająco, nie jest dopuszczalne powiększenie kręgu wymienionych ustaw i uznanie, iż na podstawie tego przepisu jest możliwy zwrot nieruchomości, która przeszła na własność Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak to miało miejsce w przypadku nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej. Przedmiotowa nieruchomość nie mieści się również w pojęciu nieruchomości wywłaszczonej, jako że nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze instytucji wywłaszczenia. Konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", które zawarte zostało w ust. 3 art. 136. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomość, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona gmina nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości za odszkodowaniem. W dacie wydania omawianej decyzji zatwierdzającej projekt podziału omawianej nieruchomości, tryb i zasady wywłaszczania nieruchomości regulował rozdział 6 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z przyjętymi w tym rozdziale uregulowaniami decyzja o wywłaszczeniu powinna więc mieć charakter indywidualny, w znaczeniu podmiotowym oraz przedmiotowym. Takiego charakteru nie ma decyzja wydana na podstawie ww. art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy której nastąpił podział nieruchomości znajdujących się na wskazanym w niej obszarze, a działka skarżącej, jako przeznaczona pod drogę publiczną, przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Skoro odjęcie własności nie nastąpiło decyzją o wywłaszczeniu, wydaną na podstawie przepisów wspomnianego rozdziału 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie jest możliwy jej zwrot w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów organy obu instancji słusznie uznały, iż postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej działki, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż jako jedna z współwłaścicielek spornej nieruchomości nigdy nie składała wniosku o podział nieruchomości, z której została wyodrębniona przedmiotowa działka, nie ma wpływu na treść niniejszego orzeczenia. Okoliczność, że być może doszło do uchybień procesowych na etapie przeprowadzania postępowania w sprawie podziału nieruchomości w rejonie, na obszarze którego zlokalizowana jest przedmiotowa działka oraz wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, wykracza poza ramy niniejszej sprawy i nie może być przedmiotem oceny w ramach postępowania o zwrot nieruchomości. Nietrafne i uproszczone jest przy tym stwierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż w sytuacji, gdy wniosek o podział nieruchomości nie został złożony, należy uznać, iż miał miejsce akt wywłaszczenia z nieruchomości. Skoro obowiązująca w tej dacie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała szczególny tryb podejmowania i prowadzenia postępowania w tym zakresie oraz nakładała obowiązek wydania indywidualnej, w znaczeniu podmiotowym oraz przedmiotowym, decyzji o wywłaszczeniu, podnoszony przez skarżącą stan faktyczny nie może skutkować stwierdzeniem, iż w odniesieniu do spornej działki zastosowano instytucję wywłaszczenia. Z tych względów decyzji o wywłaszczeniu nie zastępuje również powoływana przez stronę skarżącą decyzja o ustaleniu odszkodowania za sporną działkę oraz okoliczność, że ustalanie jego wysokości następowało na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W opisanej sytuacji, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i dlatego orzekł o jej oddaleniu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271, zm. Dz.U. 2003 Nr 228 poz. 2261). /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/B.Kamieńska /-/A.Łaskarzewska