II SA/Po 349/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2011r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 3167zł (trzy tysiące sto sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) w dniu 13 sierpnia 2010r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego w miejscowości P. [...] gm. C., nr ewidencyjny działki [...]. W toku dokonanej w dniu 16 lipca 2010r. kontroli organ stwierdził, iż inwestorzy: M. i W. K. prowadzą roboty budowlane przy nadbudowie budynku gospodarczego. Inwestorzy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających legalność wykonywanej nadbudowy. PINB w K. ustalił w toku postępowania, iż Wójt Gminy C. Kolonia nie posiada w swoich zasobach dokumentów potwierdzających wybudowanie budynku gospodarczego na działce [...] w miejscowości P., a także oddania go do użytkowania. W stosunku do ww. budynku wydana została decyzja z dnia 9 lutego 2010r. o warunkach zabudowy na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenia mieszkalne. Brak jest dokumentów i wpisów w zasobach archiwalnych potwierdzających przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w okresie od 2000r. do 2010r. Ustalono, iż inwestorzy rozpoczęli nadbudowę budynku gospodarczego w 2000r. a w 2010r. rozpoczęli starania o legalizację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] 2010r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy samowolnej nadbudowie budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] 2011r. PINB w K. ustalił dla M. i W. K. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000,- zł. Inwestorzy złożyli na to postanowienie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] 2011r. ([...] ) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie postanowieniem z dnia [...] 2011r.( [...]) PINB w K. ustalił dla M. i W. K. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000,- zł. Za samowolną nadbudowę budynku gospodarczego. Inwestorzy złożyli na to postanowienie zażalenie, wskazując, iż w żaden sposób nie dokonali zmian wymiarów gabarytów budynku a w szczególności jego wysokości. Nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące przedmiotowego budynku, na podstawie których można by określić zakres wykonywanych przez nich robót oraz przeciętne wymiary budynku. Postanowieniem z dnia [...] 2012r. ([...] ) WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego za słusznością stanowiska organu I instancji wskazuje fakt, iż projekt przedłożony przez inwestorów w wykonaniu postanowienia PINB w K. z dnia 1 września 2010r. dotyczy nadbudowy budynku gospodarczego. Zgodnie z pkt V projektu zagospodarowania działki, projektuje się podwyższenie budynku o ok. 1 m. Również materiał fotograficzny pozwala na przeliczenie warstw cegieł i ustalenie, że warstw jest 51. Typowa wysokość cegły wynosi 6,5 cm. Przemnożenie ww. danych daje wynik 3,32 m co stanowi wysokość budynku przed jego przebudową. Nawet gdyby wziąć pod uwagę grubość spoin między cegłami niemożliwym jest aby budynek gospodarczy przed jego przebudową odpowiadał jego wysokości w obecnym stanie. Zdaniem WINB powyższe wskazuje, iż w zakresie ustalenia wysokości budynku przed przebudową niewiarygodne są twierdzenia inwestorów i zeznania zawnioskowanych przez nich świadków. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. K. i W. K. zarzucając: a) Obrazę przepisów postępowania która mogła mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie: - przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - przepisu art. 79 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu części czynności postępowania bez uprzedzenia i zawiadomienia skarżących o przeprowadzanych dowodach i uczestniczenia przez nich w czynnościach dowodowych; - przepisu art. 80 k.p.a. polegającego na wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonanie oceny dowodów z pominięciem części dowodów; - przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu, poprzez pominięcie szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. b) Rażące naruszenie przepisów art. 3 pkt 1 i 7, art. 49 i art. 59f prawa budowlanego, poprzez wadliwą ich wykładnię i wyliczenie opłaty legalizacyjnej na podstawie wartości niemających oparcia w przepisach prawa, przy przyjęciu, że konstrukcja budowlana jest samowolą budowlaną, podczas gdy zebrany materiał dowodowy o tym nie przekonuje. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB w K. z dnia [...] 2011r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy przyznać rację orzekającym w toku postępowania administracyjnego organom, iż możliwe i celowe jest ustalenie wysokości budynku gospodarczego przed jego przebudową, a w konsekwencji rozstrzygnięcie czy doszło do samowolnej nadbudowy ww. obiektu. To iż z uwagi na wiek budynku brak jest jakiejkolwiek dokumentacji zawierającej pierwotne gabaryty budynku, nie może skutkować stwierdzeniem jakie prezentują skarżący, iż w ogóle nie jest możliwe ustalenie wcześniejszej wysokości obiektu. Twierdzenie takie razi naiwnością. Organy nadzoru budowlanego są władne ustalać ww. okoliczności przy pomocy wszelkich przewidzianych przez prawo dowodów. Z pewnością takim dowodem może być materiał fotograficzny zgromadzony w sprawie (fotografie z lat 80-tych ubiegłego wieku, fotografia z wcześniejszej – bliżej nieokreślonej daty oraz fotografie obrazujące stan obecny budynku gospodarczego). To, iż organy mogły dokonać na podstawie fotografii ustaleń co do wysokości budynku, nie zmienia okoliczności, iż zarówno PINB w K. jak i WINB zobowiązane były należycie uzasadnić poczynione wnioski, iż budynek przed przebudową był niższy, a więc doszło do samowolnej jego nadbudowy. W szczególności przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyliczenia wysokości budynku na podstawie przeliczenia liczby warstw cegieł są jedynie przybliżone. Organ odwoławczy założył, że budynek wykonany jest z cegły o "standardowej wysokości 6,5 cm". Ustalenie to nie jest przekonujące, bo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest odpowiedzi na pytanie czy budynek nie został wykonany z cegły niestandardowej. W żaden sposób nie zostało uzasadnione twierdzenie organu dotyczące ustalenia niższej pierwotnej wysokości obiektu, iż oczywistym jest, że tak znaczna różnica nie może wynikać z doliczenia do wysokości warstw cegieł, grubości spoin pomiędzy nimi. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie realizuje też zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Na marginesie należy zauważyć, że organy obu instancji doszły do innych wniosków w zakresie wyliczenia konkretnej wysokości nadbudowy: organ I instancji stwierdził, iż budynek nadbudowano o 1 m, a organ odwoławczy, że wysokość nadbudowy wynosiła co najmniej 1,37 m, choć jak stwierdził w dalszej części uzasadnienia od wartości tej należałoby odjąć grubość spoin między cegłami. Abstrahując od powyższego wniosku Sąd zważył, że materiał dowodowy zgromadzony jest niepełny, a wnioski poczynione przez organy na jego podstawie przedwczesne, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniach organu I instancji i organu odwoławczego. Organ odwoławczy czyniąc wnioski co do wysokości budynku gospodarczego przed jego przebudową opierał się wyłącznie na doświadczeniu, mimo, iż zobowiązany był dokonać precyzyjnych obliczeń. Nie przeprowadził dowodów, które mogłyby ponad wszelką wątpliwość wykazać ww. okoliczność. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również postanowienie organu I instancji. Wobec opisanego powyżej naruszenia przepisów postępowania niezasadny jest zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten na obecnym etapie postępowania jest przedwczesny. Dopiero bowiem po prawidłowym zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego możliwe będzie ustalenie stanu faktycznego w sprawie i zastosowanie do niego odpowiednich norm prawa materialnego. W zakresie dalszego prowadzenia postepowania dla organu I instancji najistotniejszym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie czy doszło do nadbudowy budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu odpowiedzi na powyższe pytanie udzieliłoby zmierzenie wysokości warstwy cegieł (wraz ze spoiną) pod warunkiem ustalenia, że ściana budynku od poziomu gruntu do domniemanej nadbudowy z cegły typu siporex jest oryginalna i wcześniej nie była przebudowywana. Sąd zwraca również uwagę, iż możliwe jest ustalenie pierwotnej wysokości budynku w inny jeszcze sposób. Bezspornym jest, iż w latach 80 - tych ubiegłego wieku, w którym to czasie wykonano fotografie przedłożone w toku postepowania, budynek gospodarczy znajdował się w stanie oryginalnym, wcześniej nie był przebudowywany. Dlatego też słusznie uznał organ, iż materiał fotograficzny z lat 80 tych może posłużyć dla poczynienia ustaleń w przedmiotowej sprawie. Zauważyć należy, iż na fotografiach znajdujących się na k.77 akt organu I instancji (środkowa i dolna fotografia) widoczna jest metalowa brama, która wydaje się być tą samą bramą, która znajduje się na przedmiotowej posesji obecnie (k. 5 akt organu I instancji - Protokół kontroli z 16 lipca 2010r.). Gdyby organ I instancji sprawdził i potwierdził ww. okoliczność, możliwe byłoby – poprzez przeliczenie warstw cegieł – ustalenie czy ściana budynku była przebudowywana od poziomu podłoża. Gdyby okazało się, że liczba cegieł do wysokości górnej krawędzi bramy jest identyczna na zdjęciach z lat 80-tych i obecnie, wskazywałoby to, że bądź to ściana od poziomu gruntu do wysokości bramy nie była przebudowywana, bądź została przebudowana z cegieł tej samej grubości. Dopiero takie ustalenie pozwoliłoby na ustalenie – na podstawie fotografii – wysokości budynku przed jego przebudową. Alternatywnie: ustalenie, że brama nie była wymieniana od lat 80 –tych ubiegłego wieku, pozwoliłoby również na ustalenie – np. przez biegłego eksperta z dziedziny badań fotograficznych, na podstawie porównania materiału fotograficznego z lat 80 –tych i współczesnego - wysokości budynku przed jego przebudową, w oparciu o porównanie proporcji wysokości budynku od poziomu gruntu do szczytu budynku w stosunku do odcinka muru od poziomu gruntu do wysokości górnej krawędzi bramy. Porównanie tych proporcji na zdjęciach z lat 80 – tych XX wieku z proporcjami na fotografiach z 2010r. pozwoliłaby w łatwy sposób ustalić, czy budynek w obecnym stanie jest wyższy niż przed przebudową. W toku dalszego postępowania organ I instancji uwzględniając rozważania Sądu winien zgromadzić kompletny materiał dowodowy i następnie dokonać jego oceny, w szczególności pod kątem tego czy doszło do samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego na posesji inwestorów M. i W. K. Dopiero po precyzyjnym rozstrzygnięciu ww. kwestii możliwe będzie orzeczenie o ewentualnej opłacie legalizacyjnej. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 k.p.a.