II SA/Po 35/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku, znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) nałożył na P. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] września 2010 roku projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany, wynikające z wykonanych już dotychczas robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w M. P. nr [...], działka nr [...], Gmina O. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu po przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 2009 roku kontroli na terenie działki nr [...] w M. P. w Gminie O. W jej wyniku ustalono, że na powyższej działce znajduje się m.in. budynek mieszkalny, konstrukcji murowanej ze stropodachem krytym papą. Jest to budynek piętrowy z dobudowanym garażem, podpiwniczony. Obiekt ten posiada wymiary ok. 13,70 m x 13,90 m. Obiekt ten został wybudowano na podstawie decyzji Naczelnika Gminy O. nr [...] z dnia [...] marca 1979 roku o pozwoleniu na budowę. Według oświadczenia skarżącego budynek ten został wzniesiony przez jego ojca – J. G. – ok. 1981 roku. W czasie budowy dokonano zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczących m.in. gabarytów budynku mieszkalnego z projektowanych 12,0 m x 13,0 m na 12,1 m x 13,7 m. Wobec tego zmianie uległa długość oraz szerokość budynku, a więc także kubatura i powierzchnia zabudowy. Ponadto zmieniono lokalizację przedmiotowego budynku w stosunku do budynku inwentarskiego z projektowanych 13,0 m na 10,55 m. Zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, do których zalicza się: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość oraz zakres objętego projektem zagospodarowania działki bądź terenu stanowią istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skarżący nie posiada takiej decyzji zmieniającej. Organowi przedłożono ponadto do wglądu niewypełniony dziennik budowy budynku mieszkalnego, wydany przez Urząd Gminy w O., co świadczy z kolei o braku ustanowienia kierownika budowy przedmiotowego obiektu oraz o braku oddania budynku do użytku. Organ wszczął zatem postępowanie naprawcze z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 roku zwrócono się do Wójta Gminy O. z zapytaniem, czy wybudowany obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie budowy tego budynku. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2009 roku organ uzyskał informację, iż budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, obowiązującego w latach 80. XX wieku. Wobec powyższych ustaleń oraz wobec faktu, iż roboty budowlane wykonywane były bez odpowiedniego nadzoru ze strony kierownika budowy organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku nałożył na P. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego wybudowanego i użytkowanego budynku w terminie do dnia [...] października 2009 roku. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku, znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił to postanowienie organu I instancji w zakresie wyznaczenia terminu do spełnienia obowiązku, określając nowy termin na dzień [...] grudnia 2009 roku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Po 930/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. G. na to postanowienie. Pomimo dwukrotnego, tj. w dniu [...] maja 2010 roku oraz w dniu [...] czerwca 2010 roku, przypomnienia o konieczności spełnienia nałożonego na niego obowiązku, skarżący nie przedstawił powyższej opinii technicznej. Biorąc zatem pod uwagę, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ orzekł na nałożeniu przedmiotowego obowiązku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 roku P. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Skarżący podał, iż budynek mieszkalny posiadał pozwolenie na budowę, a jego realizacja odbyła się zgodnie z planem budowy oraz przepisami budowlanymi, co potwierdził też Wójt Gminy O. w piśmie z dnia [...] lipca 2009 roku, znak [...]. Skarżący wymienił dane osobowe budowniczego oraz murarza, do których obowiązku miało należeć dokonywanie wpisów w dzienniku budowy. Budynek mieszkalny był przez 30 lat ubezpieczony, odprowadzono z tego tytułu podatki. P. G. zarzucił organowi wykonywanie pomiarów długości i szerokości budynku mieszkalnego w sposób wadliwy. Ponadto, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 roku wskazał on, iż przy powstawaniu obiektu budowlanego nie nadzorował prowadzonych prac, a więc nie powinien być obarczany negatywnymi konsekwencjami zaniechań i błędów innych ludzi. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia [...] stycznia 2011 roku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję. Aprobując pogląd organu I instancji, organ odwoławczy podniósł, iż wykonanie obiektu budowlanego w innym miejscu niż ustalone w dokumentach, stanowiących podstawę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę z całą pewnością zmienia jego lokalizację, co też zmienia zagospodarowanie terenu działki. Oznacza to, że powstaje wtedy istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc konieczne jest uzyskanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana lokalizacji obiektu stanowi bowiem w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 52 cytowanej ustawy, obowiązki wynikające z art. 51 Prawa budowlanego zobowiązany jest wykonać inwestor, właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawi właścicielem nieruchomości jest skarżący P. G., dlatego można nałożyć na niego obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 roku P. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając w swej skardze, iż pomiary gabarytów budynku mieszkalnego zostały wykonane chaotycznie i niedbale przez organ I instancji, co miało stanowić celowe działanie organu na jego szkodę. Wniósł on także o nałożenie obowiązku wykonania dodatkowych pomiarów sprawdzających, gdyż w jego ocenie w toku budowy nie doszło do zmiany gabarytów obiektu budowlanego z projektowanych 11,0 m x 12,0 m. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Natomiast w świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wniosku o wydanie takiej decyzji w myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy należy dołączyć m.in. projekt budowlany, który według art. 34 ust. 3 tej ustawy określa kluczowe elementy przyszłej inwestycji. Projekt ten podlega następnie zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 34 ust. 4 ustawy. Każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego wymaga zatem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W art. 36a ust. 5 powoływanej ustawy ustawodawca wyjaśnił, że przez pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozumieć takie zmiany, które dotyczą (1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki bądź terenu, (2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, np. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości oraz liczby kondygnacji, (3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, (4) zmiany zamierzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, iż budynek mieszkalny, znajdujący się na działce należącej do skarżącego, został wybudowany przy istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstąpienie to miało polegać z jednej strony na zmianie gabarytów obiektu, jego kubatury oraz powierzchni zabudowy. Z drugiej natomiast strony polegało ono na zmianie lokalizacji tego budynku. Do okoliczności spornych w niniejszej sprawie należała kwestia prawidłowości wykonanych pomiarów budynków mieszkalnego. Skarżący kwestionował bowiem konsekwentnie w trakcie postępowania poprawność gabarytów obiektu, ustalonych przez organ I instancji. W tej mierze Sąd przychyla się w części do zastrzeżeń P. G. W świetle zebranego materiału dowodowego należy bowiem dojść do przekonania, iż ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogą faktycznie budzić wątpliwości. Otóż, załącznik nr 2 do protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2008 roku, znak [...], wskazuje, że budynek mieszkalny posiada wymiary 13,70 m x 13,30 m (k. 4 akt administracyjnych organu I instancji). Dokument zatytułowany "Analiza projektu budowlanego z pomiarami dokonanymi w terenie" określa natomiast te wymiary jako 13,70 m x 13,70 m (k. 14 akt administracyjnych organu I instancji). Nawet w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 roku organ podaje dwa różne wymiary budynku, tj. za pierwszym razem: 13,70 m x 13,90 m, za drugim – 12,1 m x 13,7 m. Trzeba jednak zauważyć, iż podstawą nałożenia przedmiotowego obowiązku na skarżącego była również zmiana lokalizacji budynku mieszkalnego. Jak wskazuje materiał zgromadzony w aktach sprawy, obiekt ten winien znajdować się w odległości 13 m od budynku inwentarskiego (k. 11 akt administracyjnych organu I instancji), lecz wymóg ten nie został jednak zachowany. Organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, iż odległość ta wynosi jedynie 10,55 m. Należy przy tym podkreślić, że fakt zmiany położenia obiektu nie był kwestionowany przez P. G. w trakcie postępowania. Trafnie zatem uważa organ II instancji, iż zmianę lokalizacji obiektu należy kwalifikować jako przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż dochodzi wtedy do zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki bądź terenu, co jednocześnie wyczerpuje opis art. 36a ust. 5 pkt 1 cytowanego Prawa budowlanego. Jeśliby zatem nawet pomiary budynku mieszkalnego, wykonywane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, okazały się nieprawidłowe, to i tak trzeba przyjąć, że zmiana położenia tego budynku uzasadniała wszczęcie odpowiedniej procedury naprawczej. W takim bowiem zakresie niewątpliwie zaistniały uzasadnione powody do nałożenia obowiązku na skarżącego. Zgodnie zatem z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ jest zobowiązany w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego do nałożenia obowiązku sporządzenia, jak i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikłe z robót budowlanych już wykonanych oraz – w razie potrzeby – do nałożenia obowiązku wykonania innych określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien jednocześnie zakreślić termin do wykonania powyższego obowiązku, pozwalający P. G. wywiązać z tego zobowiązania. Należy przy tym podkreślić, że skarżący będzie mógł w trakcie sporządzania projektu zamiennego ustalić w sposób niezależny wymiary należącego do niego budynku mieszkalnego, a tym samym zweryfikować ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niewykonanie tego obowiązku będzie natomiast prowadziło na podstawie art. 51 ust. 5 powoływanej ustawy do wydania przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W takiej sytuacji, pomimo pewnych wątpliwości co do prawidłowości ustalenia gabarytów budynku mieszkalnego przez organ I instancji, należy jednak przyjąć, że działania organów administracji publicznej odpowiadały prawu. Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi, Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnia. Wobec tego skargę jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).