II SA/Po 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie zasiłku opiekuńczego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. B. D. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium" lub "organ") o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma Wnioskodawczyni podniosła, że w decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. odmówiono jej przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na babcię. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Wnioskodawczyni otrzymała odpis wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA /Po 109/15. Zdaniem Wnioskodawczyni, wyrok ten odnosi się również do drugiej decyzji ostatecznej Kolegium, dotyczącej tej samej sprawy, tylko następnego (kolejnego) okresu zasiłkowego. Wnioskodawczyni zwróciła się do Kolegium o pozytywne rozpatrzenie wniosku, bo organ wydający decyzje może ją uchylić lub zmienić na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., odmówiło uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do zmiany lub uchylenia ww. decyzji. Ponadto Kolegium wyjaśniło Wnioskodawczyni, że wytyczne WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r. nie odnoszą się do sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i pismem z dnia [...] października 2015 r. wniosła do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczyni ponownie powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 154 § 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję własnej z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie ustalono, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił Wnioskodawczyni prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad babcią. Na stronie nie ciąży bowiem w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny w stosunku do babci, a więc strona nie spełnia jednej z podstawowych przesłanek do uzyskania wnioskowanego prawa. Decyzję tę strona otrzymała w dniu [...] kwietnia 2015 r. i nie złożyła od niej skargi. Kolegium podkreśliło następnie, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 154 K.p.a. nie dotyczy tego samego przedmiotu, co postępowanie odwoławcze i nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zakończonej decyzją, której uchylenia lub zmiany domaga się strona. Postępowanie to jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 K.p.a. – jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. W toku postępowania prowadzonego w tym trybie organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji na podstawie, której żadna ze stron nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że przed przystąpieniem do oceny przesłanek określonych wart. 154 § 1 K.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, co w niniejszej sprawie organ uczynił. Natomiast pojęcie słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 154 § 1 K.p.a., należy rozumieć jako interes prawny, a niejako interes faktyczny. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie wykazano słusznego interesu społecznego, jak również słusznego interesu strony, rozumianego jako interes prawny, stanowiących podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. Dlatego też Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2015 r. o braku podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wniosła skargę do WSA w Poznaniu. Zdaniem Skarżącej, jej wielkim błędem było, że nie złożyła skargi na decyzję Kolegium dotyczącą kolejnego okresu zasiłkowego 2014/2015, ale decyzje organu utwierdzały ją w przekonaniu, że chyba nie mam racji. Dopiero jak w dniu [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca dowiedziała się, że wyrok WSA w Poznaniu jest na jej korzyść, to wtedy próbowała naprawić swoje zaniechanie. Skarżąca podkreśliła, że nie wie, w jaki sposób dochodzić swoich praw i nie wie, jakie są skutki niedochowania terminu do złożenia skargi. Skarżąca podniosła następnie, że nie rozumie dlaczego Kolegium rozpoznało jej wniosek w ten, a nie inny sposób. Zdaniem Skarżącej, jej wniosek mógł dotyczyć trybów nadzwyczajnych w postaci wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Skarżąca wskazała, że kiedy wystąpiła w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Kolegium z wnioskiem o uchylenie i zmianę decyzji, to organ mógł ją poinformować w jaki sposób może być wszczęte ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w wyżej zakreślonych granicach należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23). Należy bowiem podkreślić, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności i zebrania tym samym pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji, albowiem obowiązek zebrania w toku postępowania całego materiału dowodowego spoczywa na organie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 526/14 – orzeczenie publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; dalej: "CBOSA"). W realiach sprawy poddanej sądowej kontroli skarżąca podniosła, że nie rozumie dlaczego Kolegium rozpoznało jej wniosek w ten konkretny sposób. Jej wniosek mógł bowiem dotyczyć trybów nadzwyczajnych w postaci wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Skarżąca wskazała, że kiedy wystąpiła w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Kolegium z wnioskiem o uchylenie i zmianę decyzji, to organ mógł ją poinformować w jaki sposób może być wszczęte ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z twierdzeń Skarżącej wynika, że nie jest ona świadoma konsekwencji prawnych rozpoznania przez Kolegium jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. jako wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji organu z dnia [...] marca 2015 r. Z całą pewnością Skarżąca nie była i nie jest reprezentowana przez pełnomocnika. Powinno to zwrócić uwagę organu, który w takim przypadku winien był udzielić takiej osobie niezbędnych wskazówek co do dalszego toku postępowania. W szczególności, w pierwszej kolejności, organ winien był zbadać rzeczywiste intencje Skarżącej odnośnie do dalszego procesowania nad jej wnioskiem. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Co bardzo istotne, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia intencji strony i nie dopytał Skarżącej o to, czy jej wniosek nie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.) albo wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (art. 145 K.p.a.). Tym samym organ zaniechał udzielenia Skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, pomimo że jak wskazano wyżej, nie posiada ona fachowej wiedzy prawniczej i mogła nie być świadoma skutków prawnych wskazania w pierwotnym wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. art. 154 K.p.a. jako podstawy prawnej swojego żądania. Takie twierdzenie jest tym bardziej zasadne, że zarówno pismo Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] października 2015 r. – w swej treści nie stanowią wyraźnie sprecyzowanego żądania opartego na wyłącznie jednej podstawie prawnej (jak błędnie przyjął organ). Z uwagi na powyższe uchybienia Kolegium, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 107 § 3. Reasumując, zdaniem Sądu, organ powinien ustalić, jakie jest rzeczywiste żądanie skarżącej odnośnie do decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. W pierwszej kolejności Kolegium powinno ustalić (poprzez wezwanie Skarżącej do sprecyzowania żądania), czy jej wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r. stanowi wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], czy też stanowi on wniosek o wzruszenie spornej decyzji w trybie środków nadzwyczajnych (np. wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji). Organ winien jednocześnie udzielić Skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, czuwając tym samym, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. Dopiero w oparciu o jednoznaczną odpowiedź Skarżącej odnośnie do trybu postępowania możliwe jest dalsze procedowanie nad wnioskiem. Uchybienie przez organ obowiązkowi przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, sprawia, że pod jego adresem musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Nadto Sąd wskazuje, że sentencja decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nie czyni zadość art. 138 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo (2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (3) umarza postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.