II SA/Po 350/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę II SA/Po 350/16 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163), po rozpatrzeniu wniosku A. G., z dnia 1 grudnia 2015 r. odmówił przyznania pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za miesiąc listopad 2015 r. w kwocie [...] zł i na uregulowanie zaległości czynszowych za miesiąc październik 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 1 grudnia 2015 r. pan A. G. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na uregulowanie opłaty za czynsz za miesiąc listopad 2015 r. oraz na uregulowanie zaległości czynszowych od stycznia 2011 r. do listopada 2015 r. W czasie wywiadu środowiskowego A. G. potwierdził potrzebę uzyskania pomocy. Zgodnie z ustaleniami organu A. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w listopadzie 2015 r., wynosił łącznie [...] zł, na który składało się świadczenie rentowe z ZUS w wysokości [...] zł oraz zasiłek okresowy w kwocie [...] zł przyznany decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej [...]zł. Dochód A. G. nie przekracza kwoty kryterium ustawowego i kwalifikuje do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji stwierdził jednak, że A. G. oczekuje pomocy w całkowitym regulowaniu zobowiązań wynikających z zawartej umowy najmu mieszkania. Prezydent Miasta stanął na stanowisku, iż A. G. powinien intensywniej, we własnym zakresie, poszukiwać innego mieszkania, o mniejszym metrażu i wysokości czynszu. Zgodnie z pismem Zarządcy Nieruchomości nie dysponuje on żadnym dokumentem będącym wnioskiem o zamianę lokalu na mniejszy. Ponadto w celu pomocy w sprawach mieszkaniowych i podjęcia współpracy z Biurem Zamiany Mieszkań ośrodek skierował A. G. do Zespołu ds. Osób Wymagających Wsparcia Zdrowia Psychicznego. Pomimo prób nawiązania kontaktu z wnioskodawcą, odmówił on współpracy. Tym samym A. G. nie wykorzystał możliwości poprawy i nie podjął prób przezwyciężenia swej trudnej sytuacji. Ośrodek, mając na uwadze stan zdrowia A. G., jak również obecną niejasną sytuację mieszkaniową, ponownie wystąpił z prośbą o informację w sprawie mieszkaniowej do Parafii z siedzibą w W. Adresat nie podjął korespondencji. A. G. dostarczył do Filii informację - komunikat o zmianie zarządcy budynku oraz drugie pismo – wezwanie, w którym nowy zarządca wzywa A. G. do uregulowania w terminie 7 dni powstałego zadłużenia, tj. kwoty [...] zł. W związku z tym ośrodek wystąpił do nowego zarządcy z informacją i wnioskiem o udzielenie panu G. pomocy w ramach posiadanych możliwości i kompetencji, poprzez np. zaproponowanie zamiany mieszkania na mniejsze, czy też obniżenie opłat czynszowych i obecnie oczekuje na odpowiedź. W tym stanie sprawy organ I instancji postanowił nie przyznać pomocy na uregulowanie czynszu. Od tej decyzji odwołał się pan A. G., wnosząc o uchylenie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których one nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki lub możliwości i uprawnienia. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Mając na względzie sytuację materialną pana A. G., organ I instancji na bieżąco wspiera skarżącego, przyznając pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności i opłacanie energii elektrycznej. Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel bytowy. Sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Powołując się na działalność orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, SKO podkreśliło, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzyganiu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osoby lub rodziny w przezwyciężeniu trudnych sytuacji, o czym mowa w art. 2 ustawy o pomocy społecznej, zaś nieodłączną cechą procesu pomocy jest aktywne współdziałanie wnioskodawcy oraz egzekwowanie jego zaangażowania, zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Rezygnacja z form pomocy zaproponowanych przez pracownika socjalnego (złożenie wniosku o zmianę mieszkania, nawiązanie kontaktu w programie KLUCZ) jest wyrazem braku współdziałania pana A. G. z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Wskazując na orzecznictwo WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 647/14 oddalający skargę A. G. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wyrok z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1307/14, oddalający skargę A. G. na decyzję SKO z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wyrok z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1304/14 oddalający skargę A. G. na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2014 r. nr [...], SKO podkreśla, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego nie stanowi nowego problemu, wynikającego z nagłych zdarzeń, lecz stanowi problem nierozwiązany już od paru lat, gdyż zaległości w jego spłacie sięgają aż do stycznia 2011 r. W związku z tym nie można przyjąć, aby wniosek o spłatę zadłużenia czynszowego umotywowany był zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, a więc wynikał z nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mógł przewidzieć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium A. G. zarzucił tej decyzji niezgodność z prawem, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w całej rozciągłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji jest ustawa o pomocy społecznej. Natomiast przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z poźn. zm.), na uregulowanie czynszu za mieszkanie skarżącego za miesiąc listopad 2015 r. w wysokości [...] zł oraz zaległości czynszowych za październik 2015 r. Bezspornym jest, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku – listopadzie 2015 r. – wynosił łącznie [...] zł, a więc nie przekraczał kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące aktualnie 634 zł. Kolegium prawidłowo uznało, że skarżący nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie mu na podstawie art. 39 powołanej ustawy pomocy finansowej na cele wskazane we wniosku. Stosownie do treści art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak to wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w k.p.a., a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Wyjaśnić przy tym należy, że kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny ogranicza się o zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania oraz czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Następnie wyjaśnić należy, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powołanej ustawy), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 powołanej ustawy). W ocenie Sądu organom obu instancji nie można zarzucić ani naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7 k.p.a.), ani naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Wiązała się ona jednak nie z brakiem dochodu po stronie skarżącego, lecz z istniejącym zadłużeniem za opłaty czynszowe i trudnościami z bieżącym regulowaniem czynszu. Zgodzić się należy z organami, że przyznawanie regularnej, pokrywającej koszty opłat czynszowych pomocy z pomocy społecznej nie przyczyni się do poprawy sytuacji skarżącego. Zarówno analiza akt sprawy, jak i wcześniejszych orzeczeń tutejszego Sądu (okoliczność wiadoma Sądowi z urzędu) pokazuje, że brak wystarczających środków na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania nie stanowi nowego problemu, lecz jest kwestią nierozwiązaną już od kilku lat, skoro zaległości w zapłacie czynszu sięgają aż stycznia 2011 roku. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu za listopad 2015 r. i zaległości za październik 2015 r. zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego w tym zakresie. Ponadto skarżący od wielu lat nie podejmuje kroków realnie zmierzających do poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej i zmiany lokalu na mniejszy, co umożliwiłoby obniżenie czynszu i wystąpienie o dodatek mieszkaniowy. Co więcej, powziąwszy wiadomość od skarżącego o zmianie zarządcy budynku, w którym skarżący zamieszkuje, to ośrodek pomocy społecznej wystąpił do nowego zarządcy z informacją i wnioskiem o udzielenie panu G. pomocy w ramach posiadanych możliwości i kompetencji, poprzez np. zaproponowanie zamiany mieszkania na mniejsze, czy też obniżenie opłat czynszowych. Jak wynika z twierdzeń organu I instancji, a także treści odwołania i skargi, skarżący odmówił udziału w programie KLUCZ, w ramach którego ośrodek pomocy społecznej proponował indywidualne wsparcie w rozwiązywaniu trudnych spraw życiowych. W tym miejscu podkreślić należy, że celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach opowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być zatem dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1747/12). Jak wykazały to organy obu instancji, udzielenie skarżącemu żądanej pomocy nie będzie zgodne z celami pomocy społecznej, ponieważ nie poprawi ono faktycznie sytuacji skarżącego, który mimo takiej możliwości nie podejmuje czynnej współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej w celu poprawy swojego położenia i w ten sposób utrwala niekorzystną sytuację mieszkaniową. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii umowy ustnej zawartej między pracownikami MOPR a skarżącym w 2010 r. co do stałego regulowania opłat za czynsz i energię przez ten ośrodek zauważyć należy, że z okoliczności sprawy wynika, iż żaden z pracowników organu nie był uprawniony do zapewnienia skarżącego o możliwości udzielania ciągłej i bezterminowej pomocy finansowej na opłacenie czynszu, zaś przypadki przyznawania w przeszłości pomocy finansowej na zapłacenie części czynszu wynikały każdorazowo z wydawanych w tym przedmiocie decyzji. W takich okolicznościach w ocenie Sądu nie można przyjąć, że wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu za listopad 2015 r. i zaległości czynszowych za październik 2015 r. zmierza do poprawy sytuacji skarżącego. Skarżący nie wykazał, że samodzielnie podjął konkretne działania zmierzające do obniżenia wysokości czynszu. W tej sytuacji skarżący w istocie chciałby utrzymania dotychczasowej sytuacji mieszkaniowej przy jednoczesnym finansowaniu związanych z tym kosztów przez ośrodek pomocy społecznej. Udzielenie pomocy w tym zakresie prowadziłoby do powstania sytuacji, w której organ wyręczałby skarżącego w niemal wszystkich kosztach związanych z utrzymaniem mieszkania, co jednocześnie stanowiłoby faktyczne udzielanie pomocy właścicielowi lokalu zajmowanego przez skarżącego. Sąd w tym miejscu podkreśla, nie negując trudnej sytuacji materialnej skarżącego, że trudność sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, wynika z faktu, że zajmuje on lokal mieszkalny, którego wielkość uniemożliwia mu uzyskanie stałej pomocy w utrzymaniu mieszkania w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 966 z późn. zm.). Okoliczność ta nie może jednak stanowić przesłanki dla przyznania skarżącemu stałej pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skoro ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych ustanowił kryteria przyznawania tych dodatków związane z normatywną powierzchnią użytkową lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, to nie można dla faktycznego obejścia tych regulacji wykorzystywać przepisów innych ustaw, w tym ustawy o pomocy społecznej. Innymi słowy przyznanie skarżącemu pomocy na regulowanie czynszu za dany okres na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej byłoby dopuszczalne jedynie w szczególnie uzasadnionym przypadku, nie może zaś służyć stałemu i bezterminowemu wspieraniu go w uiszczeniu tego rodzaju opłat. Mając na uwadze wszystko powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę.