II SA/Po 350/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę Dnia 18 grudnia 2023 r. M. K. wystąpiła o kontynuację specjalistycznych, usług opiekuńczych dla dzieci z zaburzeniami psychicznymi dla syna K. K. do maja 2024 r. Do wniosku załączone zostało zaświadczenie lekarskie z dnia 13 grudnia 2023 r. zalecające specjalistyczne zajęcia dla K. K. w zakresie logosensoryki, terapii ręki oraz manualnej trój płaszczyznowej terapii stóp. W zakresie logosensoryki wskazane zostały 24 godziny w miesiącu, do 10 godzin w tygodniu, świadczone przez neurologopedę oraz 16 godzin w miesiącu do 10 godzin tygodniowo w zakresie trójpłaszczyznowej manualnej terapii stóp świadczonych fizjoterapeutę. Do akt sprawy załączone zostały także dokumenty dotyczące sytuacji dochodowej rodziny, na którą składają się 4 osoby (rodzice oraz dwoje dzieci). W toku postępowania Ośrodek ustalił również, że dziecko uczy się w trzeciej klasie szkoły podstawowej, w której realizuje zajęcia specjalistyczne: logopedyczne - 1 godzina/tydzień, rewalidacyjne ogólnorozwojowe: 3 godziny/tydzień, rewalidacyjne ruchowe: 1 godzina/tydzień, integracji sensorycznej: 1 godzina/tydzień, zajęcia z psychologiem: 1 godzina/tydzień. Dnia 21 grudnia 2023 r. Ośrodek wystąpił do NFZ z pytaniem czy wymagane przez dziecko zajęcia są refundowane przez Fundusz, a na podstawie uzyskanej odpowiedzi przyjął, że zajęcia z logosensoryki i trójpłaszczyznowej manualnej terapii stóp nie są dostępne w ramach NFZ. Decyzją z dnai 13 lutego 2024 r., nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...]: 1) przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla dziecka K. K. w zakresie: - logosensoryki w wymiarze: 1. od 19 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. 9 godzin, 2. od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r. 21 godzin, 3. od 1 kwietnia 2024 r. do 30 kwietnia 2024 r. 22 godziny, 4. od 1 maja 2024 r. do 31 maja 2024 r. 23 godziny, 5. od 1 czerwca 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. 20 godzin, 6. od 1 lipca 2024 r. do 31 lipca 2024 r. 23 godziny, od 1 sierpnia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. 22 godziny. Realizacja 5 godzin w tygodniu od poniedziałku do soboty. - w zakresie trójpłaszczyznowej manulanej terapii stóp w wymiarze: 1. od 19 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. 8 godzin, 2. od 1 marca 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. 16 godzin miesięcznie. Realizacja 4 godziny w tygodniu od poniedziałku do soboty. 2) ustalił odpłatności za usługi w wysokości 3,5% pełnej odpłatności za 1 godzinę usług tj. dla logosensoryki [...] zł, trój płaszczyznowej terapii stóp [...] zł; 3) przyznał usługi opiekuńcze od 19 lutego 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. oraz określenia sposobu dokonywania za nie opłat oraz osób terapeutów. W odwołaniu od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 13 lutego 2024 r., nr [...] M. K. wskazała na brak podstaw prawnych i faktycznych do ograniczenia usług w zakresie ograniczenia realizacji godzin tygodniowo oraz sprzeczność rozstrzygnięcia w zakresie ograniczenia realizacji konkretnej terapii co do ilości godzin w tygodniu z art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Ponadto wskazała, że harmonogram usług został ustalony przez organ bez uzgodnienia z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ przyznał ilość godzin na miesiąc po czym wprowadził ograniczenie tylko do 5 godzin na tydzień, a takie sztywne ograniczenie jest niekorzystne dla dziecka i specjalisty. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 13 lutego 2024 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że dziecko K. K. ma orzeczenie o niepełnosprawności do 31 marca 2024 r. (dane wywiadu środowiskowego), jest niesprawne intelektualnie w stopniu umiarkowanym, a także że źle znosi kontakt z nowymi, nieznanymi osobami, często reaguje lękiem i agresją. Z dwukrotnie poprawianego zaświadczenia lekarskiego wynika, że dziecko jest pacjentem Poradni Neurologicznej i Poradni Zdrowia Psychicznego od 2016 r. Ze względu na stan zdrowia K. K. oraz sytuację rodzinną konieczne jest zapewnienie dziecku specjalistycznych usług opiekuńczych, w ramach których prowadzone byłoby uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu. Lekarz wydający zaświadczenie wskazał, że zalecane są 24 godziny logosensoryki miesięcznie, do 10 godzin w tygodniu prowadzone przez logopedę, neurologopedę oraz 16 godzin manualnej terapii stóp, do 10 godzin w tygodniu prowadzone przez fizjoterapeutę. Z uwagi na obowiązek organu w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz brak możliwości uzyskania tych zajęć w ramach NFZ, a także biorąc pod uwagę zajęcia szkolne K. K. przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wydając zaskarżoną decyzję w zakresie logosensoryki organ I instancji ustalił w różnych miesiącach różną ilość zajęć, w zależności od ilości dni roboczych w miesiącu, wskazując, że mają odbywać się 5 razy w tygodniu, w zakresie terapii stóp ustalił 4 razy w tygodniu, bez wskazania w jakie dni mają się odbywać. Zdaniem organu II instancji odwołująca się nie zakwestionowała decyzji w części odnoszącej się do odpłatności za usługi tylko do ilości i sposobu ustalenia usług. Z zaświadczenia lekarskiego - ostatniej wersji wynika, że w zakresie logosensoryki dziecko powinno mieć 24 godzin w miesiącu (do 10 godzin w tygodniu). W miesiącach lipcu i maju były to 23 godziny, w czerwcu 20 godzin, w pozostałych miesiącach (nie licząc lutego) 21-22. Organ kierował się przy takim, ich ustalaniu dniami tygodnia, co jest uzasadnione i bierze pod uwagę również inne zajęcia dziecka, a także możliwości dziecka w zakresie skupienia się na zajęciach jednego typu przez dłuższy czas. W zakresie natomiast trójpłaszczyznowej manualnej terapii stóp organ w całości uwzględnił potrzeby wskazane przez lekarza prowadzącego leczenie dziecka. Według organu odwoławczego kwestie podnoszone w odwołaniu, że organ nie uzgodnił ilości godzin terapii syna w tygodniu były bezpodstawne, gdyż byłaby to zbędna drobiazgowość by zawierać takie ustalenia w decyzji. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie by życiowe sprawy, które wynikną w toku terapii, jak choroby czy wyjazdy, były niezależnie od organu uzgadniane z poszczególnymi terapeutami. Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia 13 lutego 2024 r., nr [...] w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 10, art. 77, art. 79a § 1. art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.) którego to normy prawa obligują organ administracji do orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji; - zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu strona nie zakwestionowała ilości godzin miesięcznie godzin przyznanych synowi, lecz wprowadzenie ograniczenia możliwości ich realizacji do 4 lub 5 w tygodniu bez uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia. Kwestia realizacji godzin w miesiącu powinna być dostosowana przede wszystkim do dziecka niepełnosprawnego, w porozumieniu rodzica z danym terapeutą, a nie sztywnym określeniem granic 4 lub 5 godzin tygodniowo. Zdaniem skarżącej decyzja zawiera pewne ograniczenia do realizacji godzin w zakresie tygodniowym, jeżeli bowiem w jednym tygodniu dziecko zrealizuje np. 2 godziny z powodu choroby, to nie można 3 godzin pozostałych przesunąć na następne tygodnie, gdyż organ wprowadził ich ograniczenie, a więc godziny te przepadają bezpowrotnie. W tym stanie faktycznym i prawnym ograniczenie godzin do tygodnia było zbędne i nie miało oparcia w żadnym argumencie do jego wprowadzenia. Harmonogram został ustalony przez organ I instancji bez ustaleń ze stroną wnioskującą, a więc podjęte rozstrzygnięcie powoduje przekroczenie granic uznania administracyjnego. Powyższe ograniczenie wpływa na niekorzyść dziecka, gdyż organ przyznaje ilość godzin na miesiąc po czym wprowadza ograniczenie tylko do 5 godzin na tydzień. Takie sztywne ograniczenie realizacji jest niekorzystne zarówno dla dziecka jak i specjalisty. Organ nie dał żadnego pola manewru w zakresie wykonania specjalistycznych usług opiekuńczych. Wpływało to na brak możliwości odrobienia godzin w innym dniu po ustaleniu ze specjalistą. Kwestia realizacji powinna być ustalana pomiędzy stroną a konkretnym terapeutą co do dni realizacji. Realizacja s.u.o. w oparciu o ustalenia pomiędzy stroną a terapeutą nie koliduje z interesem społecznym, gdyż nie powoduje żadnych kosztów czy zmian w organizacji usług, a wręcz wpływa pozytywnie na opisane powyżej sytuacje. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zgodnie którym specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. W związku z powyższym ograniczenie realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych jest tak samo sprzeczne z powołanym powyżej przepisem, który jasno stanowi o dostosowaniu s.u.o. do rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności dziecka, a rozstrzygnięcie w pkt. 1 jest dostosowane do uznania organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s."). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W ustępie 2 artykuł 50 u.p.s. stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W ust. 4 wskazano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - art. 3 ust. 3 u.p.s. ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - art. 3 ust. 4 u.p.s. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że syn skarżącej jest osobą kwalifikującą się do objęcia pomocą w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zestawiając treść art. 50 ust. 4 u.p.s. (w którym mowa, że usługi opiekuńcze są to usługi "dostosowane" do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności) z art. 3 ust. 3 u.p.s. (stwierdzającym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy) - należy zgodzić się z poglądem, że intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 września 2010 r., sygn. II SA/Sz 272/10). Zdaniem Sądu, mając na względzie ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, nie wszystkie oczekiwania osoby uprawnionej do specjalistycznych usług opiekuńczych mogą zostać zaspokojone. Brak dostatecznej ilości środków na świadczenia pomocy społecznej powinien zmuszać organy do szczególnie racjonalnego ich wykorzystywania. Mając powyższe na względzie Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że samo ograniczenie ogólnej ilości godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych można powiązać ze wskazaną przez organ okolicznością ograniczonych możliwości finansowych. W niniejszej sprawie strona skarżąca w istocie nie zakwestionowała ilości miesięczne przyznanych godzin synowi, tylko ograniczenie możliwości ich realizacji do 4 lub 5 w tygodniu bez uzgodnienia dla takiego rozstrzygnięcia. Kluczowa była zatem ocena wprowadzenia ograniczenia możliwości świadczenia godzin specjalistycznych usług do 4 lub 5 w tygodniu w pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji ż przyznanych na miesiąc godzin tj. 16-23 godzin miesięcznie w zależności do konkretnej terapii. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała w tym względzie na treść § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dn. 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189, poz. 1598 ze zm.), zgodnie z którym ośrodek pomocy społecznej wydaje decyzję o liczbie godzin przyznanych miesięcznie specjalistycznych usług oraz o wysokości odpłatności. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do zarzutów strony co do ograniczenia godzin do tygodnia. Organ przyznał świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych zarówno w zakresie czasowym jak też w zakresie rodzajowym opierając się na zaleceniach lekarza zawartych w zaświadczeniu załączonym do akt sprawy. W tym względzie zdaniem skarżącej z zaświadczenia lekarza neurologa z dnia 20 lutego 2024 r. (wpływ do MOPS dnia 07 marca 2024 r.) wynikało, iż syn w roku szkolnym może mieć tygodniowo do 18 godzin tygodniowo, a w wakacje, ferie i dni wolne od szkoły do 36 godzin tygodniowo. Tak więc ograniczenie do 5 godzin tygodniowo jest sprzeczne z materiałem dowodowym czyli wiedza specjalną. Należy jednak zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji została wydania dnia 13 lutego 2024 roku, a więc zaświadczenie lekarskie powołane przez skarżącą nie mogło być wzięte pod uwagę, a organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wcześniejszym zaświadczeniu lekarskim z którego wynikało, że w zakresie logosensoryki dziecko powinno mieć 24 godzin w miesiącu (do 10 godzin w tygodniu). W miesiącach lipcu i maju były to 23 godziny, w czerwcu 20 godzin, w pozostałych miesiącach (nie licząc lutego) 21-22. Organ kierował się przy takim ich ustalaniu dniami tygodnia, co było zasadne i wziął pod uwagę również inne zajęcia dziecka, a także możliwości dziecka w zakresie skupienia się na zajęciach jednego typu przez dłuższy czas. W zakresie natomiast trój płaszczyznowej manualnej terapii stóp organ w całości uwzględnił potrzeby wskazane przez lekarza prowadzącego leczenie dziecka. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawi organy administracji uzasadniły w sposób wystarczający rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanych usług. W szczególności organ odwoławczy pojmując intencje strony odwołującej się w granicach dopuszczonych prawem stanął na stanowisku, że w decyzji wyznaczone zostały tylko ramy oraz ilość godzin w tygodniu, która ma być z dzieckiem przez terapeutów zrealizowana. Na przeszkodzie takim rozwiązaniom, nie stała decyzja Burmistrza [...], a tylko i wyłącznie możliwości dziecka oraz terapeutów. Jak trafnie bowiem zauważyła sama skarżąca, kwestie realizacji przyznanych usług powinny być uzgadniane indywidualnie między stroną, a konkretnym terapeutą. Wobec powyższego nie dopatrzywszy się naruszenia prawa przez organy administracji oraz stwierdziwszy, że organy administracji przeprowadziły w wymaganym prawem zakresie swoje postępowanie a decyzje należycie uzasadniły, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.