II SA/Po 351/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; o d d a l a s k a r g ę /-/ M.Górecka /-/ St.Małek /-/ E.Podrazik Ostateczną decyzją z [...]r. Naczelnik Miasta i Gminy, na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) nakazał E. i M. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ul. [...] w K. (działka nr [...]) w terminie do [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku M. J., decyzją z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora i stwierdził, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z [...] r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Wskazano, że decyzja nakazująca rozbiórkę garażu była poprzedzona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z [...]r. Na mocy tej decyzji inwestor został obowiązany (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) do wstrzymania samowolnie rozpoczętych robót budowlanych przy budowie garażu i do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej wraz z planem realizacyjnym w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie wstrzymanych robót. Główny Inspektor uznał, iż sprawa budowy przedmiotowego garażu załatwiona została w dwojaki sposób: ostateczną decyzją z [...]r. nakładającą na inwestora określone obowiązki i decyzją z [...]r. nakazującą rozbiórkę garażu. W obu sprawach występują te same podmioty i ten sam przedmiot. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uwzględniając treść powyższego przepisu oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Główny Inspektor stwierdził, iż decyzja z [...]r. wydana została z naruszeniem prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu decyzją z [...]r. na podstawie art. 155 kpa uchylił decyzję z [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]r. uchylił powyższa decyzję i odmówił zmiany kwestionowanej decyzji. Stwierdzono bowiem, iż uczestnik postępowania M.J. nie wyraził zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. M. J. wniósł [...]r. (k. 94) o uchylenie decyzji z [...]r. na podstawie przepisu art. 154 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu decyzją z [...]r. odmówił uwzględnienia wniosku. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż przepis art. 154 kpa znajduje zastosowanie do decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, po spełnieniu pozostałych wymienionych w tym przepisie przesłanek. Kwestionowana decyzja nie spełnia powyższych wymogów, gdyż jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, a jej wada kwalifikowana została stwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. M. J. wniósł odwołanie, zarzucając przede wszystkim, że zaskarżona decyzja błędnie przyjmuje, iż na podstawie decyzji z [...]r. strona (M. J.) nabyła prawo. Zarzuca także nieuwzględnienie przesłanek dotyczących interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją wydaną w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona i ich interesy są sporne, przepis art. 154 § 1 kpa nie ma zastosowania. Przynajmniej jedna ze stron może bowiem wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna strona nie nabyła prawa. Podkreślił organ odwoławczy, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przez "nabycie praw", o których mowa w art. 154 rozumie się każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego i kształtuje sytuację prawną strony. Nabycie praw może więc nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, w tym między innymi obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (np. IV SA 1076/00). Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisu art. 8 czy też 107 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnych uchybień proceduralnych, czy też niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. M. J. wniósł skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, iż tylko istnienie jakiegoś prawa jednej ze stron, na podstawie decyzji, uniemożliwia jej uchylenie w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie okoliczności tej nie stwierdzono, ograniczając się jedynie do ogólnikowego wskazania "o potencjalnej możliwości nabycia prawa". Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powoduje - zdaniem skarżącego - iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę garażu, wydana z naruszeniem prawa, co jest niewątpliwie niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Nadto skarżący zwrócił uwagę, że wydane w sprawie decyzje nie zawierają wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W szczególności organy administracji nie rozpatrzyły istnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zasada trwałości decyzji ostatecznych wyrażona w przepisie art. 16 kpa ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych przez strony, ale również ochronę porządku prawnego. Stąd też decyzja ostateczna nie może być w zwykłym trybie postępowania administracyjnego wzruszona. Wyjątki są wyraźnie określone w kodeksie i do nich wyłącznie może się ograniczać możliwość ich wzruszenia. Przepis art. 154 wprowadza taki właśnie wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wskazany przepis stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organy administracji słusznie uznały, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...]r. na podstawie art. 154 § 1 kpa. Decyzja ta nie spełnia bowiem przesłanki "na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nie spełnia przesłanki, o której wyżej mowa, gdyż "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (np. wyrok NSA z 14.2.2002 r. IV SA 1076/00, z 16.02.1998 r. IV SA 709/96). W wyroku z 14.02.2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 kpa. Podzielając powyższy pogląd należy stwierdzić, iż odmowa uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z [...]r. w trybie powołanego przepisu jest słuszna. Argumentacja skargi, iż przepis art. 154 § 1 stanowi o nabycie prawa na podstawie decyzji, a nie o możliwości nabycia jakiegokolwiek prawa - nie jest trafna. Decyzja nakładająca określony obowiązek jest bowiem decyzją, z której adresat "nabywa prawo" do wykonywania tylko takiego obowiązku jaki został nakazany. Zgodnie z przepisem art. 6 kpa wyrażającym zasadę praworządności organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Podstawowym miernikiem zasady praworządności jest zgodność decyzji z przepisami ustawowymi oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie przepisów ustawy. Zaskarżona decyzja spełnia powyższa przesłankę, gdyż jest zgodna z przepisem art. 154 § 1 kpa, będącym materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia. Wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) nie stwarza prawnych podstaw do jej uchylenia, a jedynie uprawnia zainteresowaną stronę do żądania odszkodowania za poniesioną szkodę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wbrew wywodom skargi spełnia wymogi przepisu art. 107 § 3 kpa. Zawiera w szczególności szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ M.Górecka /-/ St.Małek E.Podrazik Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ St.Małek MK