II SA/Po 352/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów wpisu, III. przyznaje adwokatowi M.B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę [...], IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ E. Podrazik W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w miejscowości M.. W trakcie kontroli ustalono, że od [...] r. J. W. prowadzi budowę budynku garażowego o wymiarach [...] m na [...] m. Budynek jest murowany, wykonany z pustaków, dobudowany do istniejącego budynku garażowego. W dacie kontroli wykonywane były prace przy ocieplaniu jednej ze ścian. Budynek jest podzielony na część garażową i pomieszczenie gospodarcze. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał budowę przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego oraz nałożył na inwestora J.W. obowiązek przedłożenia do dnia [...] r.: 1. zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego, wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wraz z oceną techniczną wykonanych robót w zakresie ich zgodności ze sztuką budowlana i przepisami Prawa budowlanego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. J. W. uzyskał od Wójta Gminy G. zaświadczenie z dnia [...] r., w którym stwierdzono, iż przedmiotowa działka nr [...] leży na obszarze nie objętym aktualnym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z dnia [...] r. był to teren zabudowy mieszkaniowej o symbolu "MN". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał J.W. dokonać rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach [...] m na [...] m, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości M.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż J. W. rozpoczął budowę opisanego obiektu w [...] r. bez pozwolenia na budowę, budowa nie została zakończona. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi [...] m2, nadto oprócz pomieszczenia gospodarczego pełni on funkcję garażu, wobec czego nie jest objęty normą art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] r. nie zostały wypełnione. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu odwołania J. W., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na postanowienie PINB w G. z dnia [...] r., inwestor nie wykonał nałożonych nim obowiązków. Ponadto organ podniósł, iż nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej wzniesionej na terenie, w stosunku do którego brak jest obowiązującego planu miejscowego. Argumenty odwołania odnoszące się do sytuacji życiowej inwestora i wskazujące na konieczność istnienia obiektu nie mogą być uwzględnione. Od opisanej wyżej decyzji J. W. wnieśli do sądu administracyjnego skargę, domagając się jej uchylenia. W skardze podniósł, iż na nieruchomości wcześniej znajdowały się szopy, wiaty i inne pomieszczenia służące do gromadzenia opału. Skarżący był przekonany, iż postępuje zgodnie z prawem stawiając w miejsce rozwalających się obiektów murowany budynek gospodarczy. Następnie budynek gospodarczy powiększył o pomieszczenie garażowe. Skarżący podniósł, iż budynek garażowo-gospodarczy jest potrzebny jego rodzinie, wskazał na nienajlepszą sytuację materialną jego i pozostającej na jego utrzymaniu rodziny. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty w niej podniesione. Na wstępie stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Jego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy budynek posiada powierzchnię powyżej [...] m2, oprócz funkcji budynku gospodarczego pełni także funkcję garażu. Z tych względów nie jest on obiektem wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż dopiero w skardze inwestor podniósł, iż pierwotnie wybudował budynek gospodarczy, a następnie rozbudował go o garaż, co w ocenie Sądu czyni jego twierdzenie niewiarygodnym. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednak do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył postanowieniem z dnia [...] r. na skarżącego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów, w tym zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z postanowienia PINB w G. wynikał obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej "w dniu wszczęcia postępowania" prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Niespełnienie przez skarżącego w wyznaczonym przez organ terminie nałożonych obowiązków skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki w przedmiotowej sprawie. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. Nr 247, poz.1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Prawidłowe wezwanie skierowane do inwestora (właściciel obiektu) w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinno więc dotyczyć przedstawienia – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma skutek ex tunc (skutkuje z mocą wsteczną) i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji o przepis, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, iż dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w paragrafie pierwszym tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. [...] wydany w analogicznej sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wymienione wyżej decyzje należało więc uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na skarżącego obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz