II SA/Po 353/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi L. D., J. D. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P4 nr POZ0122, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynika, że planowana inwestycja narusza przepisy odrębne związane z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, który zgodnie z art. 54 powołanej na wstępie ustawy należy określić dla każdej inwestycji lokalizacji celu publicznego. Nieruchomość, na której ma powstać inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z terenami tzw. Cytadeli Fort Winiary wpisanej do rejestru zabytków pod numerem A006 oraz terenami objętymi ochroną Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przedmiotowa działka znajduje się w obszarze o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym istnieją także pojedyncze działki o zabudowie usługowej i usługowo-mieszkaniowej. Na analizowanym terenie istnieje zabudowa o wysokości dwóch kondygnacji oraz podpiwniczenie, nie przekraczająca 8 m wysokości. Organ argumentował, że stacja bazowa telefonii komórkowej realizowana jako maszt betonowy o wysokości 16 m stanie się dominantą wysokościową na otaczającym terenie, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa niska. Projektowany maszt zmieni charakter najbliższej przestrzeni poprzez wprowadzenie elementów niezwiązanych z jej mieszkaniowym charakterem. Ze względu na istniejące zagospodarowanie na działkach sąsiednich nowo projektowane obiekty winny być podporządkowane otoczeniu. Ograniczyć, więc należy, zdaniem organu, wprowadzanie budowli niezwiązanych z dominująca funkcją, które niekorzystnie oddziaływają na panoramy i osie widokowe ulic związanych z terenami położonymi w pobliżu Cytadeli. Proponowany więc sposób zagospodarowania działki byłby niezgodny z określonymi dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zasadami kształtowania ładu przestrzennego, stanowiącymi przepisy odrębne. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożył inwestor - Spółka A podnosząc, że została wydana z naruszeniem art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zarzucono naruszenie art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Odwołująca się spółka wskazała na naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przepisu odrębnego określającego wymagania ochrony i ładu przestrzennego, z którym zdaniem organu zamierzenie inwestycyjne było niezgodne. Odwołująca się podniosła także, że skoro organy nie wystąpiły o uzgodnienie planowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków to wnioskować należy, że inwestycja nie będzie usytuowana na terenach objętych ochroną konserwatorską ani nie będzie oddziaływać na przyległe tereny zabytkowe. Wskazano nadto na naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 79 §1 kpa oraz art. 20, 21, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 2, art. 52, art. 53, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium argumentowało, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane wyłącznie na podstawie ustalenia poczynionego przez ten organ, a wskazującego, że planowana inwestycja będzie niezgodna z określonymi dla lokalizacji zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Jednak powyższe ustalenie i wydana na tej podstawie odmowa lokalizacji inwestycji wymaga wskazania normy prawnej - przepisu odrębnego, którego naruszenie musiałoby skutkować odmową lokalizacji inwestycji, a który to przepis określałby jednocześnie wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W decyzji organu I instancji, jak i jej uzasadnieniu brak natomiast takiego wyraźnego przepisu, który mógłby stanowić podstawę stanowiska przyjętego przez ten organ, zwłaszcza, że inwestycja uzyskała wszystkie uzgodnienia w myśl przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium naruszono, więc treść art. 107 § 3 kpa. Organ II instancji wskazał nadto, jakie elementy winien zawierać wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przed ponownym rozpoznaniem sprawy należy wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, bowiem mapa zasadnicza zakreślona na dzień 17 grudnia 1984 r., stanowiąca do niego załącznik, straciła swoją aktualność, a wniosek nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych w art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało także, iż z zabranego materiału dowodowego nie wynika, by Prezydent wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano jedynie, że sporny obszar, na którym ma powstać przedmiotowa inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z terenami tzw. Cytadeli Fort Winiary oraz terenami objętymi ochroną, co nie oznacza że sam taką ochroną jest objęty. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutecznie wnieśli L.D., J.D. i J.B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący podnosili, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało prawidłowo, a ewentualne uchybienia nie miały istotnego znaczenie dla treści wydanej przez ten organ decyzji. Skarżący podkreślili, że organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco wskazał na czym polegała niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadami kształtowania ładu przestrzennego i jakie przepisy znalazły w sprawie zastosowanie. Braki zaś wniosku wszczynającego postępowanie obciążają wyłącznie stronę, która domaga się wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji powtórzył argumentację wskazaną w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym inwestor - Spółka A wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie było usprawiedliwione. Rację ma bowiem organ odwoławczy podnosząc, że organ pierwszoinstancyjny nie wskazał, jakie przepisy związane z zasadami kształtowania ładu przestrzennego narusza planowana inwestycja celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy dodać, że źródłem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu mogą być zarówno przepisy powołanej wyżej ustawy jak i przepisy zamieszczone w innych ustawach, jak np. w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Organ pierwszoinstancyjny nie powołał jednak żadnego przepis, którego postanowienia pozostawałyby w kolizji z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. Wprawdzie w decyzji tego organu wskazuje się na bezpośrednie sąsiedztwo terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja z terenem objętym ochroną zabytków, to jednak organ ten nie wystąpił o uzgodnienie przedmiotowego zamierzenia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, stosownie do art. 53 § 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy w tym miejscu wskazać, że ochroną prawną objęte jest również otoczenie zabytku i to w celu ochrony tak wartości widokowych zabytku jak i ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (por. art. 36 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Ponieważ jednak organ pierwszej instancji w omówionych wyżej kwestiach nie uzyskał wypowiedzi właściwego konserwatora zabytków (uzgodnienia, opinii, innych) to w istocie jego argumenty przytoczone w motywach decyzji uchylają się spod kontroli. Z tych wszystkich względów nie można podzielić stanowiska skarżących, że sprawa została należycie wyjaśniona, a w konsekwencji, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Dlatego skargę jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK