II SA/Po 353/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił A. G. przyznania pomocy na regulowanie czynszu za miesiąc października 2014 r. w kwocie 714,20 zł i zaległości czynszowych za miesiąc wrzesień 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2014 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zasiłku celowego m.in. na uregulowanie opłat za czynsz za miesiąc października 2014 r. w wysokości 714,20 zł oraz zaległości czynszowych od stycznia 2011 r. do października 2014 r. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...] listopada 2014 r. podtrzymał on zgłoszoną wyżej potrzebę. Organ I instancji ustalił, że A. G. zamieszkuje sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Osiągany przez niego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 569,80 zł (renta z ZUS). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej, jeżeli jej dochód nie przekracza kwoty 542,00. Tym samym skarżący nie spełnia wymogu kryterium dochodowe i nie może uzyskać zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. Organ I instancji nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 u.p.s. Użyty w tym przepisie zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowych, dotkliwych i wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Tymczasem skarżący oczekuje regulowania wszystkich zobowiązań wynikających z umowy najmu przez organy pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jest jednak doraźne wsparcie w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, a nie comiesięczne wspieranie jednej osoby w opłacaniu jej zobowiązań. Tym bardziej, że skarżący nie podjął jak dotąd żadnych kroków zmierzających do rozwiązania jego sytuacji mieszkaniowej, mimo proponowanej w tym zakresie pomocy. Z uwagi zatem na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej organ I instancji nie mógł zatem przyznać pomocy finansowej na regulowanie czynszu. Prezydent Miasta P. wyjaśnił również, że skarżący otrzymywał w okresie od lutego 2011 r. do czerwca 2013 r. wielokrotnie pomoc finansową w celu uregulowania należności czynszowych. Ponadto, wbrew twierdzeniom A. G., żaden z pracowników organu I instancji nie mógł zapewnić w drodze ustnej umowy w 2010 r., że opłat za czynsz i energię będą regulowane ze środków pomocy społecznych. Poza tym Prezydent Miasta P. zauważył, że w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. zarządca nieruchomości zajmowanej przez skarżącego oświadczył, iż nie dysponuje żadnym dokumentów będącym wnioskiem skarżącego o zamianę lokalu na mniejszy. Skarżący nie skorzystał również z pomocy organu I instancji przy rozwiązaniu problemu mieszkania. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. A. G. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., wskazując, że jest niezadowolony z wydanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 i art. 41 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. A. G. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych względów, aniżeli w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie posiadały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jak wynika przy tym z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 129 § 1 i 2 k.p.a., że odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (§ 2). Jeżeli strona złoży wspomniany środek zaskarżenia po upływie wymienionego terminu, organ odwoławczy na mocy art. 134 jest zobowiązany do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] (k. 10 akt adm. organu I instancji), była skarżącemu doręczana dwukrotnie. Początkowo korespondencja skierowana do skarżącego nie została bowiem w ogóle przez niego odebrana, a doręczenie nastąpiło w trybie zastępczym. Z potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka ta była dwukrotnie awizowania – najpierw w dniu [...] grudnia 2014 r., a potem w dniu [...] grudnia 2014 r. (k. 10v akt adm. organu I instancji). Tym samym skutek w postaci doręczenia nastąpił, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., po upływie czternastu dni od pierwszej z tych dat, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r. Następnie jednak organ I instancji ponownie wysłał skarżącemu decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Przesyłka ta została odebrana przez niego osobiście w dniu [...] stycznia 2015 r. (k. 10v akt adm. organu I instancji). Na potwierdzeniach odbioru załączonych do obu tych korespondencji widnieje takie samo oznaczenia rodzaju pisma ("decyzja"), daty jego wydania ("[...].11.14") i znaku sprawy ("[...]", "[...]", "[...]") oraz adres zamieszkania skarżącego. Na potwierdzeniu odbiorów przesyłki nadanej później znajduje się ponadto adnotacja: "decyzja MOPR / nieodebrana [w] dniach [...] i [...] grudnia 2014 r.". Należy zatem zauważyć, że istotny z prawnego punktu widzenia jest moment, w którym po raz pierwszy doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji. Z tą chwilą rozpoczyna bowiem swój bieg termin do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. Bez znaczenia pozostaje natomiast z tej perspektywy tryb, w jakim doszło do doręczenia rozstrzygnięcia; w szczególności nie ma żadnych normatywnych podstaw, by przyznawać pierwszeństwo późniejszemu doręczeniu osobistemu nad wcześniejszym doręczeniem zastępczym. Jeżeli zatem najpierw powstała fikcja prawna, o jakiej mowa w art. 44 § 4 k.p.a., to ponowne doręczenie decyzji organu I instancji nie czyni bezskutecznym doręczenia poprzedniego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt V SA 1880/98, LEX nr 49422). Tym samym wysłanie raz jeszcze rozstrzygnięcia nie otwiera na nowo terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2497/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przepisy powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji organu I instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 470/96, LEX nr 30592). Takie stanowisko należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 214/13, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2619/11, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 499/11, CBOSA). W konsekwencji należy więc uznać, w ocenie Sądu, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2014 r. Termin do wniesienia środka zaskarżenia upływał zatem w dniu [...] stycznia 2015 r. Tymczasem odwołanie z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało złożone w dniu [...] stycznia 2015 r. (k. 1 akt adm. organu II instancji). Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nadto skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do dokonania wspomnianej czynności procesowej. Okoliczność ta nie została natomiast dostrzeżona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które nie stwierdziło w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lecz rozpoznało merytorycznie odwołanie A. G. Takie działanie organu II instancji stanowiło zatem istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 134 k.p.a. Ponadto opisana wada mogła również prowadzić do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., poprzez rozpatrzenie środka zmierzającego do weryfikacji decyzji organu I instancji, która stała się już ostateczna, w trybie niewymienionym w tym przepisie. Wobec tego zasadne było więc wyeliminowanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], z obrotu prawnego (k. 5-10 akt adm. organu II instancji). Nie ulega poza tym wątpliwości, że organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei także do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady poczynione w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., polegające przede wszystkim na niedokładnym zbadaniu daty doręczenia decyzji organu I instancji, mają istotny charakter i także uzasadniały uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien dokładnie ustalić datę doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, a następnie wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. Mimo uwzględnienia skargi, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja miały bowiem charakter negatywny, tzn. odmawiały przyznania określanego świadczenia. Tym samym nie nadawały się one również do wykonania.