II SA/Po 354/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2016 r. Nr ... w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę Sygn. akt II SA/Po [...] Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po [...], po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą wnioskodawcy przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów: zakupu odzieży w wys. 20 zł, opłaty za telefon w wys. 20 zł, zakupu prasy w wys. 2 zł, zakupu artykułów elektrycznych w wys. 9,90 zł, (zwrot kosztów) usługi fryzjerskiej w wys. 20 zł, "wyjścia piłkarskiego" w wys. 17 zł, zakupu odkurzacza w wys. 100 zł oraz zwrotu kosztów dodatkowo zakupionej żywności w wys.105,62 zł, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku (wniosków) nie przedsięwziął wszystkich możliwych środków dla ustalenia jakie są aktualne uzasadnione potrzeby wnioskodawcy i nie odniósł ich do obecnej kondycji materialno-finansowej skarżącego, jak i do rzeczywistych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Innymi słowy nie w pełni rozpatrzył sytuację skarżącego przede wszystkim w odniesieniu do dwóch konkretnych potrzeb objętych wnioskiem o pomoc finansową, a mianowicie co do kosztu usługi fryzjerskiej i opłaty za doładowanie telefonu ("na kartę", jak można wnioskować z kserokopii paragonu dołączonego do wniosku z dnia [...] lipca 2014 r.). Otóż w uzasadnieniach rozstrzygnięć obydwu instancji w szczególności zabrakło należytego rozważenia, czy wspomniane dwie potrzeby mogą spełniać kryterium niezbędnej potrzeby życiowej na zaspokojenie (częściowe lub całkowicie) której może być przyznany zasiłek celowy z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.). Odnosząc się do kwestii kosztów zakupu usług telefonicznych ("doładowania telefonu") Sąd w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1355/14 wskazał, że posiadanie aktywnego telefonu "na kartę" służy zapewnieniu osobie przewlekle chorej, która samotnie zamieszkuje, możliwości wezwania pomocy – i to nie tylko medycznej, ale także np. instytucjonalnej czy rodzinnej. Organ pomocy społecznej winien zatem przeanalizować również charakter zgłoszonej potrzeby poprzez odniesienie jej do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Jednocześnie podkreślono, że w ramach korzystania z instytucji zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania w sposób ciągły i we wszelkich sferach potrzeb osób potrzebujących. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 zasadą pomocniczości (subsydiarności). Fakt, że skarżący w zakresie posiadanych środków sfinansował zakup wymienionych usług, a jego wniosek dotyczył tylko refinansowania przez pomoc społeczną kosztów tych potrzeb, które zdołał samodzielnie ponieść, stanowi pewną doniosłą faktycznie i prawnie okoliczność, jednakże nie może samodzielnie mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Jeżeli do sfinansowania tych usług doszło kosztem zaspokojenia innych usprawiedliwionych i niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, organ powinien wyjaśnić, czy w ramach jego zdolności możliwe jest udzielenie skarżącemu pomocy w tym zakresie, czy też dotychczas przyznana stronie pomoc w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność i zasiłków celowych na pokrycie kosztów lekarstw oraz zakupu butli z gazem, stanowiły maksymalny rozmiar pomocy. Co do pozostałych potrzeb Sąd uznał, że organy trafnie rozstrzygnęły sprawę, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Reasumując stwierdzono, że przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło po stronie organów obydwu instancji do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 8 i art. 11 w powiązaniu z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1) oraz art. 107 § 3, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] odmówił K. K. przyznania zasiłku celowego na zwrot kosztów zakupu: odzieży w wysokości 20 zł, doładowania do telefonu w wysokości 20 zł, prasy w wysokości 2 zł, artykułów elektrycznych w wysokości 9,90 zł, biletu na mecz piłkarski w wysokości 17 zł, odkurzacza w wysokości 100 zł oraz dodatkowej żywności w wysokości 105,62 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wnioskodawca w lipcu 2014 r. nie pracował zawodowo, był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku i pomimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby nie posiadał orzeczenia o niepełnosprawności. W czerwcu 2014 r., to jest w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków uzyskał dochód z zasiłku okresowego wysokości 271 zł, zamieszkiwał w tym czasie na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego w P., do którego prawo posiadał jego ojciec W. K.. Budynek posiada jeden pokój z aneksem kuchennym oraz strych. Posiada media – wodę ogrzewanie elektryczne (piecyk) oraz piec typu "koza". Organ zaznaczył, że wnioskodawca nie ponosi kosztów związanych z eksploatacją obiektu, czy zakupu leków, niezbędnej odzieży i obuwia, gdyż pokrywa je organ w formie zasiłków. Wyjaśniono, że strona decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uzyskała zasiłek okresowy w wysokości 271 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 31 sierpnia 2014 r., a decyzjami z dnia [...] maja 2014 r. zasiłki celowe na zakup żywności w czerwcu, lipcu i sierpniu 2014 r. w wysokości po 400 zł na każdy miesiąc. W związku z tym odnosząc się do zwrotu kosztów zakupionej w lipcu 2014 r. żywności w kwocie 105,62 zł organ przypomniał, że K. K. otrzymał na ten cel 400 zł i zgłaszana potrzeba została zabezpieczona. Jednocześnie organ uznał, że nie widzi zasadności zwrotu środków wydanych na zakup odzieży, prasy, artykułów elektrycznych, odkurzacza oraz zakupu biletu na mecz piłkarski, bowiem potrzeby te nie należą do niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśnił przy tym, że za niezbędną należy uznać potrzebę, bez której człowiek nie może egzystować, zagrożone są warunki jego istnienia, jego życia lub zdrowia. Ponadto wskazał, że zakupienie przez stronę tych artykułów oznacza, że była ona w stanie zaspokoić potrzeby te z posiadanych dochodów. Prezydent Miasta stwierdził też, że zakup artykułów elektrycznych i odkurzacza nie mają związku ze stanem domku, w którym wnioskodawca zamieszkuje, a jedynie wiążą się z chęcią podniesienia standardu użytkowania lokalu. Co do zakupu odzieży organ wskazał, że strona dysponuje wystarczającym nakryciem ciała i brak jest konieczności angażowania środków publicznych na ten cel. Z kolei odnosząc się do chęci zrefundowania zakupu prasy organ wyjaśnił, że strona ma możliwość korzystania z bezpłatnych czasopism w bibliotekach publicznych. Jednocześnie stwierdzono, że bez wątpienie zakup doładowania do telefonu należy do niezbędnych potrzeb życiowych, przy czym skarżący z zasiłku okresowego w wysokości 271 zł mógł zabezpieczyć tę potrzebę we własnym zakresie bez uszczerbku dla zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb. K. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając niezadowolenie z jej rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przywołało przepisy art. 2 (zasada pomocniczości) i art. 39 u.p.s., by następnie stwierdzić, że zgłaszane przez K. K. potrzeby nie należą do niezbędnych potrzeb bytowych. Ponadto wskazano, że skoro strona we własnym zakresie zaspokoiła te potrzeby oznacza to, że mogła pokryć je z przyznanego zasiłku okresowego i nieuzasadnione jest domaganie się zwrotu ich kosztów. Z kolei ewentualny dodatkowy zakup odzieży na kwotę 20 zł i doładowanie do telefonu za 20 zł mieści się – zdaniem organu odwoławczego – w możliwościach skarżącego, gdyż przy zabezpieczeniu przez ośrodek pomocy społecznej kosztów zakupu żywności (400 zł miesięcznie) i nieponoszeniu żadnych dodatkowych opłat, potrzeby te można zaspokoić z zasiłku okresowego w wysokości 271 zł miesięcznie. Nadto Kolegium stwierdziło, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Decyzje, którymi organ I instancji zabezpieczył stronie potrzeby życiowe, w szczególności pokrycie kosztów zakupu żywności, wobec uznania, że część wnioskowanych potrzeb nie było niezbędnych, uznano za wystarczające wobec zgłaszanych przez stronę żądań. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. K.. Do skargi załączono szereg kopii pism i artykułów prasowych niezwiązanych z przedmiotem postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznani zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015 r. są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd orzekającej w niniejszej sprawie, jak i organy obu instancji na mocy przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t..j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tutejszego Sądu wydanego w niniejszej sprawie w dniu 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1355/14. Przypomnieć należy, że w wyroku tym uchylając decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącemu zasiłku celowego Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewystarczające wyjaśnienie przez organy, jakie są aktualne uzasadnione potrzeby wnioskodawcy i nieodniesienie się do obecnej kondycji materialno-finansowej skarżącego, jak i do rzeczywistych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Innymi słowy nie rozpatrzono w pełni sytuacji skarżącego przede wszystkim w odniesieniu do dwóch konkretnych potrzeb objętych wnioskiem o pomoc finansową, a mianowicie co do kosztu usługi fryzjerskiej i opłaty za doładowanie telefonu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że pozostałe potrzeby (zakup prasy, odkurzacza, wyjścia piłkarskiego, artykułów elektrycznych), w zaspokojeniu których pomocy żądał skarżący, nie stanowią niezbędnych potrzeb bytowych. Zważyć należy, iż kontrolowana sprawa dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015, r. poz. 165 ze zm., dalej: u.p.s.) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Dalej, zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna w zakresie formalnym uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i szczególne zawarte w ustawie o pomocy społecznej (art. 106 ust. 4) oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712), a w zakresie meritum rozstrzygnięcia materialnoprawne zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już dotychczas przyznano, należało rozważyć, czy zaskarżone decyzje organów I i II instancji nie naruszają art. 39 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu organy trafnie stwierdziły, iż wobec uzyskiwanej regularnie pomocy w formie zasiłku okresowego w kwotach po 271 zł miesięcznie oraz zasiłkach celowych na zakup żywności po 400 zł miesięcznie (tj. łącznie 671 zł miesięcznie), zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, przekraczając zadania i zakres pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zdaniem Sądu organy ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające rzetelnie zbadały ówczesną (w dacie złożenia wniosków) sytuację finansowo-materialną K. K., wskazując, że objęty był on pomocą w formie zasiłków okresowego i celowego na zakup żywności (decyzje z dnia [...] kwietnia 2014 r. i z dnia [...] maja 2014 r.). Ponadto wyjaśniły, że również w lipcu 2015 r. uzyskiwał jednakowe świadczenia, jednocześnie nie ponosząc żadnych kosztów związanych z eksploatacją budynku, który zamieszkuje, a który jest własnością jego ojca i mieści się na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych. Wobec uzyskiwania zasiłku na zakup żywności, uzasadniona była zatem odmowa przyznania kolejnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu żywności na kwotę 105,62 zł. Trafnie również, w zgodzie ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wydanym w sprawie wyroku, organy przyjęły, że zakup prasy, artykułów elektrycznych, odkurzacza, biletu na wydarzenie piłkarskie nie mieszczą się w kategoriach niezbędnych potrzeb bytowych. Należy przy tym zauważyć, iż wyjaśniono, że z bezpłatny dostęp do prasy gwarantują stronie biblioteki publiczne; ponadto zaś w warunkach, w których skarżący zamieszkuje (altana działkowa) zakup odkurzacza nie wydaje się niezbędny. Zważywszy, że skarżący jest pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej organy uprawnione były do stwierdzenia (po przeprowadzeniu kolejnego wywiadu środowiskowego), że nie jest niezbędne przyznanie K. K. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup odzieży, gdyż potrzebę tę ma zaspokojoną. Odnosząc się zaś do kwestii doładowania do telefonu (zakupu karty prepaidowej na kwotę 20 zł) zauważyć zaś należy, iż mieści się w granicach uznania administracyjnego stwierdzenie, że choć potrzeba ta stanowi niezbędną potrzebę bytową, to jednak ze względu na dysponowania przez skarżącego co miesiąc kwotą 671 zł, w tym kwotą 271 zł zasiłku okresowego, skarżący mógł samodzielnie, we własnym zakresie potrzeby te zaspokoić, tym bardziej że dokonał zakupu karty telefonicznej z własnych środków i dopiero następczo zgłosił żądanie zwrotu poniesionych kosztów. Reasumując należy stwierdzić, że w niniejszym stanie faktycznym i prawnym organ uprawniony do rozpoznania wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego przedsięwziął niezbędne środki, aby ustalić jaka była kondycja materialno-finansowa skarżącego. Uwzględnione zostały w szczególności wnioski wypływające z aktualizacji wywiadu środowiskowego dotyczącego sytuacji życiowej wnioskodawcy. Na zakończenie trzeba też zwrócić uwagę i na to, że stała pomoc finansowa otrzymywana przez K. K. przez miesiące poprzedzające złożenie wniosków, jak w okresie ponownego rozpatrzenia sprawy wynosiła 671 zł miesięcznie, a zatem stanowi kwotę wyższą od kryterium dochodowego w ogóle uprawniającego do wystąpienia przez osobę samotnie gospodarującą o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Nie jest to wprawdzie przesłanka wyłączająca przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, niemniej stanowi pewne wskazanie, pozwalające określić w sposób przybliżony, jakie dochody ustawodawca uznaje za wystarczające, gwarantujące minimum godnej egzystencji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.