II SA/Po 354/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma /spr/ Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] marca 2019 r., [...] wydana w przedmiocie odmowy uchylenia – na skutek wznowienia postępowania – dotychczasowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2018 r., [...] Tą ostatnią decyzją umorzono postępowanie w sprawie wybudowania na działce [...] w [...] będącej własnością M. S. budynku gospodarczo-magazynowego (w decyzji podano "gospodarczo-garażowego" – o tym niżej) o konstrukcji murowanej, który powstał na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1995 r., [...] Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia 13 września 2018 r. na działce [...] pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili kontrolę na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – uw. Sądu, dalej "P.b."), z której sporządzono protokół [...] (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W protokole stwierdzono istnienie na działce M. S. szeregu obiektów, w tym między innymi budynku gospodarczo-magazynowego. Wedle ustaleń z kontroli obiekt ten zostały wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Następnie organ utrwalił w aktach kopię decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1995 r., [...] wraz z decyzją zmieniającą tego organu z dnia [...] 1996 r., [...] (zob. dwie karty akt administracyjnych organu pierwszej instancji określone jako "1A"). Zawiadomieniem z dnia 27 września 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił M. S. o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania wyżej opisanego budynku (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy – powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") postanowił jednak umorzyć postępowanie uznając, że badany obiekt został wybudowany na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę, a postępowanie przez organami nadzoru budowlanego jawi się wobec tego jako bezprzedmiotowe (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. B. K., właścicielka działki sąsiedniej ([...] – uw. Sądu) wystąpiła o wznowienie postępowań w sprawie obiektów na działce M. S., w tym postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Wskazała, że jej nieruchomość, z uwagi na jej usytuowanie, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów, których dotyczyły decyzje objęte wnioskiem wznowieniowym. B. K. zaznaczyła, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (to jest o tym, że zostały wydane decyzje dotyczące działki [...]) dowidziała się 30 listopada 2018 r. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie utrwalono w aktach uproszczony wypis z rejestru gruntów, który potwierdza, że właścicielem działki [...] jest B. K. (wypis za k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 3 stycznia 2019 r. ponownie przeprowadzono kontrolę między innymi na działce [...] (protokół [...] – k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a jej trakcie zebrano dodatkowe informacje uzupełniające protokół [...]. Dokonano pomiarów, z których wynika, że budynek gospodarczo-magazynowy, którego dotyczyła decyzja [...], znajduje się w odległości około 65 m od granicy działki [...]. Dnia 16 stycznia 2019 r. ([...]) Inspektor Powiatowy postanowił wznowić na podstawie art. 149 § 1, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] (błędnie podano jej numer jako [...]) (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] 2018 r., [...] (numer decyzji także błędnie podano jako [...]). Podkreślił, że w oparciu o ponowne oględziny nieruchomości ustalono, iż obiekt objęty postępowaniem znajduje się w odległości 65 metrów od granicy działki [...] stanowiącej własność B. K.. Ta między innymi okoliczność doprowadziła organ do przekonania, że wnioskodawczyni nie może być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2018 r. Inspektor Powiatowy przyznał, że co prawda działka [...] bezpośrednio graniczy z działką [...], jednak nie znalazł podstaw do uznania, aby budynek, którego dotyczyło postępowanie, generował odziaływanie na tą pierwszą. Zaznaczył, że jest to budynek przeznaczony do przechowywania drobnych ruchomości służących do utrzymywania porządku na nieruchomości i wyłącznie na potrzeby własne właściciela. Nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odwołaniu B. K. podniosła, że nawet jeżeli nie uznać jej za stronę, to jej wystąpienia należało potraktować jako skargę powszechną. Poza tym organ powinien skontrolować, czy istniejący budynek odpowiada pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1995 r., [...] wraz z decyzją zmieniającą tego organu z dnia [...] 1996 r., [...] (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] marca 2019 r., [...] orzekł częściowo reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylił decyzję Inspektora Powiatowego w zakresie sformułowania "odmawiam uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]2018 znak: [...]" i w to miejsce orzekł cyt.: "odmawiam uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]2018 znak: [...]", natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji (zob. zwłaszcza przedostatnią stronę) wynika, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości, iż działka [...] B. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego postępowaniem, w tym również, gdy wziąć pod ustawę powołane w motywach odwołania art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego budynek w żaden sposób nie ogranicza odwołującej się możliwości korzystania z jej nieruchomości, jak też pobierania z niej pożytków i innych dochodów. Poza tym nie powoduje zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich. Organ uwypuklił też fakt odległości, jaka dzieli budynek od granicy działki [...]. Odnosząc się do odwołania Inspektor Wojewódzki podkreślił, że B. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, a wobec tego należało go stosownie rozpatrzyć. Wnioskodawczyni okazała się nie mieć przymiotu strony w postępowaniu objętym wznowieniem, stąd orzeczono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Końcowo Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że z kolei zmiana decyzji Inspektora Powiatowego była potrzebna wyłącznie w związku z podaniem niewłaściwego oznaczenia decyzji. W skardze B. K. wystąpiła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 697 zł. W krótkim uzasadnieniu zaznaczyła, że nie można jej zdaniem w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. prostować oczywistych omyłek, co uczynił Inspektor Wojewódzki. Zwróciła też uwagę na błąd w oznaczeniu obiektu, gdyż w postanowieniu o wznowieniu postępowania mowa jest o budynku gospodarczo-magazynowym (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy rozpocząć od wskazania, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowieniowym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten określa typ rozstrzygnięcia właściwego w sytuacji, gdy wznowienie nie prowadzi do oczekiwanego przez wnioskodawcę skutku. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. (to jest postępowania wznowieniowego) wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. W niniejszej sprawie B. K. wystąpiła o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Z wyjaśnień skarżącej zaakceptowanych przez organ wynika, że dochowano terminu na złożenie wniosku z art. 148 § 1 K.p.a. Ustalenie to (które Sąd akceptuje) otworzyło drogę do badania zaistnienia przesłanki wznowieniowej (art. 149 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu należy się zgodzić z organami obu instancji, że materiał sprawy nie pozwala stwierdzić, iżby B. K. miała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2018 r., [...] i że w tym postępowaniu "nie brała udziału" "bez własnej winy". Jak zostało już kilkukrotnie zaznaczone, postępowanie dotyczy budynku gospodarczo-magazynowego na działce [...]. W tym miejscu Sąd przyznaje rację B. K., że w toku postępowania organy dopuściły się niekonsekwencji, jeśli chodzi o określenie, którym posługiwały się dla opisania obiektu objętego postępowaniem. W pierwotnej decyzji jego dotyczącej z dnia [...] 1995 r., [...] oraz decyzji z dnia [...] 1996 r., [...] został on nazwany "gospodarczo-magazynowym" (zob. karty 1A akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i takiego określenia użyto także w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 13 września 2018 r., [...] (zob. k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania dotyczącego tego obiektu zapewne doszło do omyłki, gdyż budynek nazwano "gospodarczo-garażowym" (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a określenie to powtórzono także w decyzji umarzającej postępowanie z dnia [...] 2018 r. (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i w protokole kontroli z dnia 3 stycznia 2019 r., [...] przeprowadzonej na potrzeby wznowienia postepowania (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z kolei w postanowieniu wznawiającym postępowanie Inspektor Powiatowy użył prawidłowego określenia "budynek gospodarczo-magazynowy" (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), by w decyzji z dnia 14 lutego 2019 r. ponownie określić go jako "gospodarczo-garażowy". Został on tak nazwany także przez Inspektora Wojewódzkiego (k. 9-11 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Nie ulega wątpliwości, że organy w sposób niekonsekwentny określają budynek objęty postępowaniem. Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż pozostaje poza sporem, że jest to budynek na działce [...] i znana jest jego charakterystyka (służy właścicielowi do przechowywania drobnych ruchomości służących do utrzymania porządku na nieruchomości i nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza). Dla jasności Sąd zaznacza, że w jego ocenie budynek należałoby określić jako "gospodarczo-magazynowy", gdyż taka właśnie nazwa odpowiadałaby treści pozwolenia na budowę z dnia [...] 1995 r., [...] B. K., choć zainteresowana wznowieniem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, ani w skardze ani w odwołaniu nie podała żadnego argumentu, który przemawiałby za uznaniem, że jej działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornego budynku. Pozwala to sądzić, że nie odczuwa ona żadnych realnych negatywnych skutków jego istnienia i eksploatacji, gdyż w przeciwnym razie mogłaby je opisać. Sąd oczywiście ma na uwadze, że nawet bierność zainteresowanej nie zdejmuje z organów ciężaru ustalenia z urzędu zakresu oddziaływania obiektu. Te jednak wywiązały się ze swoich obowiązków – w toku specjalnie w tym celu wyznaczonej kontroli (zob. protokół z dnia 3 stycznia 2019 r., [...] – k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ustaliły, że budynek znajduje się około 65 m od nieruchomości B. K.. Zarazem – mając na uwadze treść i granice prawa własności (art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego) – organy nie znalazły żadnych okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że prawo własności działki [...] w jakiejkolwiek sferze doznaje uszczerbku. Zważywszy na powyższe należy przyjąć za trafną konkluzję, że B. K. nie powinna była być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2018 r., [...], a tym samym nie można twierdzić, że doszło do sytuacji, w której "bez własnej winy nie brała [w nim] udziału". Skoro więc nie zaistniała przesłanka wznowieniowa będąca podstawą wniosku, to po przeprowadzeniu postępowania z art. 149 § 2 K.p.a., Inspektor Powiatowy zasadnie orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Odnoszą się do zgłoszonej (i podanej w wątpliwość) w skardze kwestii zmiany decyzji, której dokonał Inspektor Wojewódzki, Sąd wyjaśnia, że organ odwoławczy był uprawniony do skorygowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W postępowaniu administracyjnym drugiej instancji sprawa badana jest ponownie w całokształcie, stąd przyjąć należy, że skoro organ odwoławczy jest uprawniony do oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy administracyjnej, to tym bardziej umocowany jest do dokonywania korekt mających charakter omyłek. Sąd podkreśla, że przebieg postępowania przez Inspektorem Powiatowym nie pozostawia wątpliwości, którego budynku ono dotyczy. Tymczasem w decyzji z dnia [...] 2019 r. organ przytoczył numer decyzji odpowiadający innemu obiektowi – budynkowi gospodarczemu metalowemu ("[...]"). Korekta dokonana w zakresie numeru decyzji przez Inspektora Wojewódzkiego ("[...]") była więc jak najbardziej uzasadniona. Ubocznie Sąd podkreśla, że B. K. twierdząc w skardze, że kwestia numeracji decyzji powinna zostać skorygowana w drodze postanowienia, nie wyjaśnia, jakie negatywne znaczenie ma dla niej forma korekty jakiej dokonał Inspektor Wojewódzki. Skarżąca podnosi, że postanowienie o sprostowaniu mogłaby (hipotetycznie) zakwestionować w drodze zażalenia (art. 113 § 3 K.p.a.). Nie precyzuje jednak w czym upatrywałaby domniemaną potrzebę zakwestionowania korekty numeru decyzji dokonanej przez Inspektora Wojewódzkiego. Sąd zaznacza w tym miejscu ponownie, że numer decyzji objętej wznowieniem ([...]) został podany przez organ odwoławczy prawidłowo. Skarżąca zapewne też zdaje sobie z tego sprawę, gdyż w podaniu z dnia 18 grudnia 2018 r. precyzyjnie przypisuje wszystkie numery spraw do obiektów na działce [...] (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wreszcie końcowo przypomnieć należy, że skargą objęto postępowanie wznowieniowe, a wydana decyzja opiera się wyłącznie na konkluzji, że konkretny budynek, w konkretnym położeniu znajduje się w takiej odległości od działki skarżącej (żądającej wznowienia postępowania), iż nie uzasadnia to rewizji kręgu stron postępowania i uznania jej za stronę. Uwypuklony w skardze zarzut dotyczący tego, że nie zweryfikowano należycie legalności obiektu (w kontekście pozwolenia na budowę) jest zarzutem odnoszącym się do meritum sprawy. Mógłby być on podniesiony przez B. K., gdyby przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zaistniała. Dopiero w takiej sytuacji otworzyłaby się bowiem droga do ponownego badania sprawy w trybie wznowieniowym z udziałem strony wcześniej pominiętej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).