II SA/Po 356/14

Dnia 4 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę Decyzją z dnia [...] [2012] r. znak [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) zobowiązał R. M. do: usunięcia odpadów w postaci [...] pojazdów magazynowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] - w terminie do [...] maja 2012 r. (pkt 1); przekazania powyższych odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia podmiotem posiadającym stosowane zezwolenia (pkt 2); przedstawienia w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. w terminie do [...] maja 2012 r. dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania (pkt 3). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WWIOŚ) w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] powiadomił Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. o magazynowaniu przez R. M., "prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], odpadów na wyżej osianej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że powiadomienie dotyczyło [...] magazynowanych tam pojazdów, które zostały zakupione z unieważnionymi dowodami rejestracyjnymi. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach substancje i przedmioty, które nie spełniają wymagań technicznych, przez co stanowią zagrożenie dla środowiska lub stanowią zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, są odpadami. Następnie stwierdził, że w toku postepowania wyjaśniającego zobowiązany nie przedstawił dowodów, które potwierdziłyby, że wskazane przez WWIOŚ pojazdy nie są odpadem; nie przedstawił również dokumentów potwierdzających przekazanie tych pojazdów do punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji lub do punktu demontażu tego rodzaju pojazdów coraz ich zagospodarowania zgodnie z przepisami szczególnymi, tj. ustawą z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz. 202, z późn. zm.). W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2012 r. zobowiązany nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i zarzucił organowi błędne, niezgodne z prawdą ustalenie okoliczności faktycznych, argumentując, że dokumentacja jego wyjaśnień znajduje się w organie oraz jest w jego posiadaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia z dnia [...] 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 34 i art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zdaniem organu odwoławczego najistotniejsze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy zobowiązany gromadził odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W zakresie ustalenia stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie działał w sprawie prawidłowo, gdyż skarżący nie brał udziału w oględzinach przedmiotowej nieruchomości, ponieważ z akt sprawy wynika, że organ nie przeprowadził takiego dowodu. W ocenie Kolegium niezapewnienie stronie przez organ I instancji czynnego udziału w przeprowadzeniu oględzin działki, na której znajdują się odpady, stanowi naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał na dalsze uchybienia organu I instancji, jak brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wady samej decyzji, która nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia faktycznego i prawnego; uzasadnienie jest bowiem lakoniczne, a powinno być na tyle szczegółowe i rzetelne, aby pozwoliło na poznanie argumentacji organu I instancji. Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu organ powinien omówić zgromadzone w sprawie dowody oraz wskazać przyczyn, dla których jednym dowodowym dał wiarę, a innym odmówił przymiotu wiarygodności, ponadto organ powinien wskazać kod gromadzonych odpadów i powołać odpowiednie przepisy obowiązującego prawa. Z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Kolegium uznało, że na zasadzie art. 138 2 k.p.a. sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Skargę na rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium wniósł zobowiązany do usunięcia odpadów, zarzucając "naruszenie prawa i interesu prawnego we wszystkich jego możliwych prawnych przypadkach" oraz "rażące uchybienia proceduralne organu I instancji". W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że "zaskarżona decyzja chroni słuszny interes strony, dlatego też dziwi fakt złożenia skargi do WSA". Na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. skarżący podtrzymał wnioski i argumentację skargi, wskazując, że pojazdy gromadzone na jego posesji nie są odpadem, gdyż można je ponownie zarejestrować. Podobne stanowisko, uzupełnione o szczegółową argumentację, przedstawił w zażaleniu na zarządzenie z dnia 1 kwietnia 2014 r. o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem wniesionej do tutejszego Sądu skargi jest wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium uchylające decyzję Prezydenta Miasta P. o nałożeniu na skarżącego obowiązku usunięcia odpadów w postaci [...] pojazdów magazynowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Wobec tego, rozpoznając przedmiotową sprawę, należało rozważyć, czy organ II instancji prawidłowo zastosował w niniejszym przypadku przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując wykładni powyższego przepisu, trzeba mieć na względzie także treść art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając to na uwadze, należy uznać, że w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiałoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez ten organ decyzji kasacyjnej byłoby równoznaczne z naruszeniem obydwu przywołanych przepisów procedury. Innymi słowy, organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, że Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną, trafnie zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Kolegium jest wprawdzie zwięzłe, ale w tym wypadku służy to komunikatywności decyzji, która jednoznacznie wskazuje na istotne naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, co w szczególności prowadzi do stwierdzenia, że nie zostały ustalone lub nie zostały dostatecznie wyjaśnione podstawowe okoliczności niezbędne dla jej rozstrzygnięcia. Nie sposób mówić o prawidłowym zastosowaniu w danej sprawie administracyjnej przepisów prawa materialnego – tu: obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji publicznej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – skoro podstawowe okoliczności sprawy nie zostały jednoznacznie ustalone przez organ I instancji. Przede wszystkim Prezydent Miasta P. w swej istocie oparł się jedynie na danych wynikających z protokołu kontroli przeprowadzonej przez WWIOŚ na posesji należącej do skarżącego - działce przy ul. [...] w [...], która miała miejsce w okresie do [...] lipca do [...] sierpnia 2011 r., a wykazała zmagazynowanie m.in. [...] samochodów [...], które nie posiadały tablic rejestracyjnych i miały unieważnione dowody rejestracyjne. W ślad za ustaleniami tej kontroli organ I instancji przyjął, że wskazane pojazdy stanowiły odpady w myśl art. 3 pkt 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Skarżący nie zaprzeczył faktowi posiadania i przechowywania na tej nieruchomości 10 pojazdów mechanicznych, jednak kwestionował uznanie ich za odpady. Natomiast organ I instancji nie przeprowadził samodzielnie żadnych czynności dowodowych, które doprowadziłyby do ustalenia aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego na nieruchomości skarżącego w zakresie przedmiotowych [...] pojazdów mechanicznych, które miałyby stanowić odpady, których dotyczy decyzja z dnia [...] 2012 r. W szczególności, jak trafnie odnotowało Kolegium, organ nie przeprowadził oględzin przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie miał odpowiednich wiadomości dotyczących okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej, ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji były niezgodne z ustaleniami WWIOŚ, który chociażby wyraźnie stwierdził, że kontrola potwierdziła magazynowanie odpadów (pojazdów) na terenie działki przy ul. [...] w [...] przez osobę fizyczną – R. M., nie zaś przez tę osobę jako prowadzącą działalność gospodarczą, jak to wynika (być może wskutek niefrasobliwości stylistycznej) z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Sama osnowa tej decyzji nie wskazuje również, o które konkretnie pojazdy, spośród znajdujących się na działce skarżącego, miałyby podlegać usunięciu, mimo że chodzi w tym wypadku o konkretne pojazdy, których zakup i unieważnienie dowodów rejestracyjnych znajduje swoje udokumentowanie (do pewnego stopnia) w materiałach zgromadzonych w sprawie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera również odpowiednio pogłębionych rozważań dotyczących uznania tych pojazdów za odpady w rozumieniu ustawy art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i obowiązku postąpienia z nimi zgodnie z wymogami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Niewystarczające jest też odwołanie się do jedynie do stanowiska innego organu, chociażby wyspecjalizowanego w dziedzinie ochrony środowiska, skoro to Prezydent Miasta P., jako organ właściwy, miał rozstrzygnąć na podstawie art. 34 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy o odpadach, czy zachodzą podstawy do nakazania, w drodze decyzji, posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, skoro nie wyjaśnił, czy skarżący jest w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 powołanej ustawy o odpadach posiadaczem takich odpadów (konkretnych pojazdów znajdujących się we wskazanej przez organ lokalizacji), o których mowa w art. 4 ust. 1a powołanej ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, że stwierdzone przez organ II instancji uchybienia proceduralne organu I instancji, odnoszące się do braków przeprowadzonego postępowania, a w szczególności kwestii przeprowadzenia odpowiednich dowodów i ustalenia podstawowych okoliczności sprawy, znalazły potwierdzenie w toku kontroli zaskarżonej decyzji i przemawiały za zasadnością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie organ I instancji obowiązany był dołożyć należytej staranności, by przeprowadzić prawidłowe postepowanie administracyjne, które w niniejszej sprawie przybrało w zasadzie formę li tylko szczątkową, kadłubową. W sprawie zabrakło nawet odrębnego, formalnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, mimo że takie postępowanie zostało przez organ I instancji wszczęte z urzędu, a zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] 2012 r. Naruszenie przez Prezydenta Miasta P. przepisów art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie dotyczącym ustalenia istotnych okoliczności sprawy, prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz poszanowania uprawnień strony w postępowaniu, dyskwalifikują decyzję organu I instancji. Usunięcie tak istotnych braków postepowania nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym, przy zastosowaniu przepisu art. 136 k.p.a., bowiem w istocie doprowadziłoby do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy tylko w jednej instancji, co stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Tym samym w swej zasadniczej części należy podzielić stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzuty skarżącego sprowadzają się w zasadzie do kwestionowania stanowiska organu I instancji, który właśnie w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania obowiązany będzie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym odnieść się do argumentów strony postępowania. Dodać należy, że wprawdzie organ odwoławczy posługiwał się pojęciem odpady w stosunku do pojazdów, o których mowa w decyzji organu I instancji, jednakże nie przesądził tej okoliczności, bowiem to zadaniem organu I instancji będzie należyte przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenie dowodów i omówienia zgromadzonych dowodów (w ramach postępowania wyjaśniającego), w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a zatem i rozstrzygnięcie tej fundamentalnej kwestii, jak ta, czy określone pojazdy znajdujące się na nieruchomości skarżącego stanowią odpady w rozumieniu obowiązujących przepisów dotyczących postępowania z odpadami. Dodać należy, że w 2012 r. miała miejsce zmiana przepisów, a dotychczas obwiązującą ustawę o odpadach z 2001 r. zastąpiła ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013, poz. 21, z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że skoro w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdzona została zasadność podjęcia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia ani wyeliminowania w inny sposób z obrotu prawnego - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.