II SA/Po 357/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi W.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. A., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie tytułu wykonawczego, nr [...], z dnia [...] obejmującego obowiązek rozbiórki obiektów betoniarskich wzniesionych samowolnie przez W. G. w G. przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Umarzając postępowanie na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż tytułem wykonawczym z dnia [...] nr [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie przymusowego wykonania obowiązku rozbiórki obiektów betoniarskich wzniesionych samowolnie przez W. G.. Organ wskazał, że obowiązek wynikał z ostatecznej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], oraz z decyzji odraczającej termin rozbiórki (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], i utrzymującej ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]). Pismem z dnia 6 marca 2007 r. W. G. zawiadomił o zmianie właściciela nieruchomości objętej decyzją nakazującą rozbiórkę i przedłożył jednocześnie pismo nabywcy działki z kopią aktu notarialnego. Wskazując na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w stosunku do W. G. nie mogło być przeprowadzone i stało się ono bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. A.. Wnosząc o jej uchylenie wskazała, że z osnowy decyzji wynika, iż całe postępowanie w sprawie oznaczonej numerem [...] zostało umorzone. Podniosła, iż z treści decyzji nie wynika jakiej części postępowania dotyczy umorzenie i nie zawiera żadnych danych dotyczących nowego właściciela nieruchomości i jego obowiązków wynikających z decyzji o rozbiórce zakładu betoniarskiego. Ponadto brak ustaleń jaką nieruchomość (lub jej część) przejęła na wyłączną własność od W. G. inna osoba. Zdaniem H. A. należało określić, że nakazem rozbiórki została objęta nieruchomość położona w G. przy ul. [...], a nie jakikolwiek fragment tej nieruchomości. Podniosła ona również, że art. 105 kpa dotyczy jedynie sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tytuł wykonawczy dotyczy nie tylko podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji, ale również przedmiotu sprawy. Konkludując H. A. podniosła, iż na podstawie art. 105 kpa nie można umorzyć postępowania tylko z powodu zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji. Postępowanie w takim przypadku nie stało się bezprzedmiotowe i nie można uznać, że obowiązek dokonania rozbiórki przestał istnieć. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 i 144 kpa w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Organ pierwszej instancji podjął natomiast rozstrzygnięcie w formie decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Zdaniem organu, bezprzedmiotowość postępowania (at. 105 § 1 kpa) trzeba rozpatrywać łącznie z art. 97 § 1 pkt 1kpa. Będzie ona miała miejsce wtedy, gdy strona żąda rozstrzygnięcia co do samego prawa, a przepis dopuszcza jedynie przyznanie konkretnie określonego uprawnienia. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 kpa. Stwierdził także, że organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć sprawę na podstawie art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także uwzględnić art. 28a tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniósł W. G. Zarzucił naruszenie art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania, w sytuacji gdy zobowiązany nie jest już właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była właściwa, a bez znaczenia w sprawie jest podstawa jej wydania. Organ drugiej instancji miał możliwość dokonać w tym względzie modyfikacji kwalifikacji prawnej decyzji, bez konieczności jej uchylania. Skarżący podniósł także, że zarówno art. 105 kpa jak i art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią, ze postępowanie umarza się, jeżeli nie może być ono prowadzone przeciwko osobie, wobec której się toczyło (co ma miejsce w sprawie). Podał, iż nie ma żadnych uprawnień do wykonania rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Podkreślenia na wstępie wymaga, że zgodzić należało się z organem II instancji, iż w niniejszej sprawie w istocie brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 105 kpa o umorzeniu postępowania. Słuszne było zatem uchylenie decyzji organu I instancji. W istocie bowiem zgodnie z art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozstrzygnięcia wydane przez organ egzekucyjny w tym postępowaniu następują w formie postanowienia. Badanie przesłanek umorzenia winno następować w tym postępowaniu w zgodzie z art. 59 zacytowanej ustawy. Uchybienia organu II instancji dotyczą uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które zgodnie z art. 107§1 p.p.s.a. stanowi jego integralną część. Błędnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że sprawa winna być rozpatrzona w oparciu o art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi bowiem o przesłankach zawieszenia postępowania, których zaistnienia nie stwierdzono i to zarówno w trakcie postępowania przed organami egzekucyjnymi jak i rozpoznając skargę przed sądem. Zdaniem Sądu na obecnym etapie, wbrew stanowisku organu II instancji, ,nie można było w sposób stanowczy stwierdzić, że w sprawie ma także zastosowanie przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ II instancji nie dostrzegł, że wskutek podniesienia zarzutu przejścia obowiązku objętego decyzją PINB z dnia [...] (znak [...]) istotnym było ustalenie, czy w istocie przejście to miało miejsce, jeśli tak, kiedy fakt ten nastąpił. Do zbadania tych twierdzeń dłużnika nie wystarczyło jednak oparcie się wyłącznie na dostarczonym dokumencie w postaci aktu notarialnego obejmującego umowę darowizny własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w G. przy ul. [...]. W istocie bowiem decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obejmowała obiekty budowlane położone w G. przy ul. [...] na działce o nr [...]. Z umowy darowizny nie wynika tożsamość obu działek, czy też fakt posadowienia na działce będącej przedmiotem umowy obiektów podlegających rozbiórce w świetle decyzji, stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego. Powyższe nie wynika także z żadnych innych dowodów . A zatem na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego nie sposób przyjąć, by dłużnik wykazał przejście ciążącego na nim obowiązku. Dopiero ustalenie ponad wszelką wątpliwość , że obowiązek przeszedł na następcę upoważniałby organ odwoławczy do czynienia wskazówek o konieczności zastosowania art. 59, czy art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie tutejszego Sądu powyżej opisane błędy organu II instancji w zakresie dotyczącym wskazówek co do dalszego toku postępowania, zawartych w uzasadnieniu wydanej decyzji naruszają przepis artykułu 138 § 2 kpa. Podkreślić w tym miejscu należy, że zamieszczenie przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazówek nie odpowiadających wymogom art. 138 §2 kpa prowadzić może w istocie do błędnego ukierunkowania działań organu I instancji, w konsekwencji zaś skutkować może wydaniem decyzji naruszającej prawo. Tego rodzaju uchybienia wyczerpują znamiona przepisu art. 145 § 1lit. c) ppsa. Stąd zaskarżone rozstrzygnięcie należało uchylić i dlatego orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia jak i wadliwości uzasadnienia skarżonej decyzji w części dotyczącej wskazania konieczności zastosowania w aktualnym stanie sprawy przepisów art. 56 i 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak w pkt. II orzeczono na zasadzie art. 152 ppsa. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska MK