II SA/Po 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. I. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody W z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił A. Sp. z o.o. w L. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w J., działka nr [...], gmina S.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w zakresie obejmującym działki położone w J., przy ul. [...] i oznaczone nr [...], [...], [...] (powierzchnia opracowania [...] ha) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...].). Powołany akt prawa miejscowego przewiduje dla omawianego obszaru zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Następnie organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. inwestor został wezwany do usunięcia braków i nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonych projektach budowlanych. Uzupełniona dokumentacja została przedłożona w dniu [...] r. Niemniej dokumenty te nie usunęły wszystkich braków i nieprawidłowości. Omawiane zamierzenie budowlane jest bowiem niezgodne z § ust. 2 lit. c wymienionego planu miejscowego. Przepis ten wprowadza mianowicie obowiązującą linię zabudowy, którą realizuje tylko jeden z trzech planowanych obiektów budowlanych. Dwa pozostałe zlokalizowano w głębi działki, naruszając powyższy przepis. Projektowana inwestycja jest ponadto niezgodna z § 4 ust. 4 cytowanego planu miejscowego, ustalającym minimalną powierzchnię działki na [...] m2. Powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] m2, a zatem można na niej wybudować tylko jeden budynek mieszkalny i tylko jeden budynek garażowo-gospodarczy. Pismem z dnia [...] r. A. Sp. z o.o. w L. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w zw. z § 4 pkt 2 lit. c powołanego planu miejscowego przez uznanie, że budynki objęte wnioskiem inwestora należy sytuować w obowiązującej linii zabudowy, gdy tymczasem przepis ten przewiduje jedynie maksymalne zbliżenie budynków do pasa drogowego; (2) § 4 pkt 4 cytowanego planu miejscowego przez przyjęcie, że na działce o powierzchni 1.500 m2 można wybudować tylko jeden budynek mieszkalny; (3) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 8 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 z późn. zm.) przez zbyt lakoniczne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprawidłowe prowadzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że planowana inwestycja nie musi być zlokalizowana wzdłuż obowiązującej linii zabudowy. Linia ta wyznacza bowiem potencjalny teren inwestycji. Inwestor może natomiast dokonać wyboru miejsca lokalizacji przedsięwzięcia. Znaczenie omawianej linii polega na określeniu maksymalnego zbliżenia budynku do pasa drogowego. Okoliczność ta została natomiast pominięta przez organ I instancji. Ponadto żaden przepis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje budowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na jednej działce. Tym bardziej, że działka inwestora spełnia wymóg minimalnej powierzchni, o jakim mowa w § 4 pkt 4 powołanego planu miejscowego. Skarżąca zaznaczyła także, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji jest w zbyt lakoniczne i nie przekonuje co do zajętego w nim stanowiska. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda [...] wyjaśnił następnie, że § 4 ust. 2 lit. c powołanego planu miejscowego przewiduje w odniesieniu do omawianej działki obowiązującą linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki. Tym samym wymieniony przepis określa dokładne miejsce lokalizacji inwestycji. Konsekwentnie zatem rozmieszczenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych przedstawione w projekcie zagospodarowania działki jest niezgodne z ustaleniami wspomnianego planu miejscowego. Organ II instancji stwierdził również, że § 4 ust. 4 cytowanego aktu prawa miejscowego nie wyklucza lokalizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego lub jednego budynku garażowo-gospodarczego na działce. Uwaga ta pozostaje jednak bez znaczenia ze względu na niezgodność przedsięwzięcia z § 4 ust. 2 lit. c powołanego planu miejscowego. Pismem z dnia [...] r. A. Sp. z o.o. w L. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pr. bud. przez uznanie, że wszystkie budynki objęte wnioskiem inwestora powinny być usytuowane wzdłuż obowiązującej linii zabudowy. W uzasadnieniu skarżąca Spółka powtórzyła w zakresie powyższego zarzutu swoją wcześniejszą argumentację zaprezentowaną w odwołaniu z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że we wniosku z dnia [...] r. A. Sp. z o.o. w L. zwróciła się do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb 006 J., gmina S. (k. 4-3 akt adm. organu I instancji). Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dla powyższej nieruchomości obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w zakresie obejmującym działki położone w J. przy ul. [...] i oznaczone nr geod. [...], [...], [...] (pow. opracowania [...] ha) – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...].). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Jak wynika przy tym z art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.); (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pr. bud., oraz zaświadczenia, o jakich mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud.; (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o jakim mowa w art. 20 ust. 2 pr. bud., także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud. W razie stwierdzeń naruszeń, w zakresie oznaczonym w art. 35 ust. 1 pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 2 pr. bud. nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku, gdy wymogi z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pr. bud. są spełnione, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może w świetle art. 35 ust. 3 pr. bud. odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kluczowe wątpliwości jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy dotyczą pytania, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. A. Sp. z o.o. w L. udzielało w tej mierze pozytywnej odpowiedzi w odróżnieniu od organów administracji publicznej. Starosta [...] stwierdził przy tym naruszenie obowiązującej linii zabudowy oraz zapisu o minimalnej powierzchni działki, z którego wywiódł zakaz lokalizacji kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce o powierzchni minimalnej. Wojewoda [...] podzielił natomiast zapatrywanie organu I instancji tylko co do pierwszego z wymienionych naruszeń. Sąd przychylił się w tej mierze do stanowiska Starosty [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w powołanym planie miejscowym przewidziano w § 4 ust. 2 lit. c i d obowiązującą linię zabudowy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy, obie w odległości 6 m od granicy działki zgodnie rysunkiem planu, stanowiącym załącznik nr [...]. Zgodnie z rysunkiem planu dla działki nr [...] ustalono obowiązującą linię zabudowy. Wbrew wywodom skarżącej Spółki, zawartym w odwołaniu z dnia [...] r. (k. 9-11 akt adm. organu II instancji) oraz w skardze z dnia [...] r. (k. 3-4 akt sądowych), nie można zatem przyjąć, że referowany zapis planu określa jedynie minimalne oddalenie obiektu budowlanego od drogi. Skarżąca podnosiła bowiem, że w myśl § 4 ust. 2 lit. c i d cytowanego planu miejscowego możliwe jest wzniesienie budynków mieszkalnych jednorodzinnych także w głębi działki nr [...]. Pogląd ten wynika jednak najprawdopodobniej z braku rozróżnienia (1) obowiązującej i (2) nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pierwsze oznaczenie określa linię, wzdłuż której muszą być usytuowane obiekty budowlane, a inwestor nie może od niej odstąpić. Drugie oznaczenie wyznacza natomiast granice (ramy), w których inwestor może zlokalizować swoje przedsięwzięcie. Podobne stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 53/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl wraz z powołanym tam orzecznictwem). Jak wynika przy tym z § 4 ust. 2 lit. c i d przytoczonego planu miejscowego, wymóg lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego podlega ocenie z perspektywy rysunku tego planu miejscowego. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z załącznikiem nr [...] do powyższego aktu prawa miejscowego dla działki inwestora wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, a nie nieprzekraczalną linię zabudowy. Tym samym zastosowanie w rozważanym przypadku znajduje § 4 ust. 2 lit. c omawianego planu miejscowego, według którego budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący powinien być usytuowany w odległości 6 m od granicy działki, wzdłuż linii wyznaczonej w tej uchwale. Wniosek ten potwierdza również wrysowanie budynku w części graficznej planu miejscowego. Trzeba bowiem zauważyć, że w myśl § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) projekt rysunku planu miejscowego może zawierać w razie potrzeby oznaczenie elementów informacyjnych niebędących ustaleniami tego projektu. Wrysowanie budynków w części graficznej powołanej uchwały należy uznać właśnie za taki element informacyjny, posiłkowo ukierunkowujący wykładnię przepisów poruszanego aktu prawa miejscowego. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że skarżąca Spółka jest zainteresowana wybudowaniem trzech budynków mieszkalnych na rozważanej działce. Projekt architektoniczno-budowlany z [...] r. wskazuje zarazem, że tylko jeden z tych budynków realizuje wymogi określone w § 4 ust. 2 lit. c powołanego planu miejscowego. Pozostałe dwa obiekty budowlane zlokalizowane są w głębi działki. Konsekwentnie zatem w świetle dotychczasowych wywodów trzeba przychylić się do stanowiska organów administracji publicznej, w świetle którego rozważana inwestycja narusza § 4 ust. 2 lit. c przytoczonego planu miejscowego, co z kolei było wystarczające w myśl art. 35 ust. 3 pr. bud. do negatywnego załatwienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził ponadto, że przedmiotowe przedsięwzięcie naruszało również § 4 ust. 4 powołanego planu miejscowego. Jak wynika bowiem z powołanego przepisu, minimalna powierzchnia działek, na których na być realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, wynosi 1.500 m2. Powierzchnia działki inwestora wynosi [...] m2, a zatem nieznacznie przekracza minimum określone w powyższym przepisie. Na tym terenie skarżąca zamierza jednak wznieść trzy budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Wprawdzie w omawianym planie miejscowym nie ma zapisu zakazującego wprost sytuowania na jednej działce oznaczonej symbolem Mj, o minimalnej dopuszczalnej powierzchni, kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Niemniej taki wniosek wynika z wykładni przepisów wymienionej uchwały. Przede wszystkim zapis § 4 ust. 4 przytoczonej uchwały wyznacza minimalną powierzchnię działki potrzebną do realizacji funkcji podstawowej przeznaczenia terenu, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej – zgodnie z przyjętą koncepcją urbanistyczną. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ze swej definicji służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny – jeden budynek mieszkalny jednorodzinny co do zasady zasiedlany jest przez członków jednej rodziny. Należy też w tej mierze odwołać się do załącznika nr [...] analizowanego planu miejscowego. Na mapie tej wrysowano obiekty budowlane, które należy zakwalifikować jako budynki mieszkalne jednorodzinne. We wcześniejszych uwagach wskazano natomiast, że taki zbieg należy traktować jako element informacyjny w rozumieniu § 7 pkt 9 powołanego rozporządzenia, pozwalający odtworzyć zamiary i cele, jakie zamierzał osiągnąć prawodawca lokalny. Załącznik graficzy omawianej uchwały przypisuje zarazem do każdej działki tylko jeden obiekt budowlany, zlokalizowany dodatkowo przy obowiązującej linii zabudowy. Tym samym należy zdaniem Sądu przyjąć, że w świetle przepisów rozważanego planu miejscowego wykluczone jest lokalizowanie kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej posesji. Ponadto należy wskazać, że wybudowanie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce o minimalnej dopuszczonej planem powierzchni w przyszłości umożliwi dokonanie podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego i umożliwi podział pierwotnej nieruchomości na działki o powierzchni mniejszej niż wynika to z § 4 ust. 4 rozważanego planu miejscowego. Dlatego też przedmiotowe przedsięwzięcie narusza wymieniony przepis. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] odpowiadają bowiem prawu. W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).