II SA/Po 3570/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maciej Dybowski Asesor sąd. Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Protokolant st. ref. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi J. i S.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego; oddala skargę. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J.Szaniecka /-/M.Dybowski II SA/Po 3570/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 i 155 w zw. z art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. i S. małż. D. w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., z powodu jego bezprzedmiotowości. Wskazaną decyzją nakazano wnioskodawcom rozbiórkę części będącego w budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości w miejscowości B. ul. [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu [...] r. decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki stała się ostateczna. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie samowoli budowlanej pozwoliło ustalić, że w realizowanym obiekcie wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające m.in. na dobudowaniu w bocznej części budynku dodatkowego pomieszczenia socjalnego. Obiekt ten pobudowano przy granicy z sąsiednią działką, nie uzyskawszy zgody właściciela tej nieruchomości na usytuowanie budynku w granicy działki. Umarzając postępowanie organ I instancji wyjaśnił, iż skarżący usiłowali uprzednio wzruszyć ww. decyzję składając w dniu [...] r. wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 a § 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekającym o niezgodności §12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm.) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zmianami). Ponieważ nie został przez nich dotrzymany termin określony w art. 145 a § 2 k.p.a., organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania. W celu wzruszenia ostatecznej decyzji w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu w dniu [...] r. skarżący wystąpili następnie z wnioskiem o jej uchylenie na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący powołali się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazując iż wymóg uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie budynku w jej granicy został wyrokiem tym zniesiony, stąd decyzja opierająca swoje rozstrzygnięcie na zakwestionowanym przepisie powinna zostać uchylona. Skarżący poinformowali ponadto, iż przedłożyli dokumenty, których uzupełnienia organ I instancji zażądał w ramach prowadzonego postępowania. Argumentacji tej organ I instancji nie podzielił. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie organ ten rozpatrzył możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., i w tym zakresie uznał, iż brak zgody sąsiada skarżących na przybliżenie budynku do granicy jego działki uniemożliwia zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Organ dodatkowo argumentował, przytaczając wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 888/97, iż przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę, co wyklucza możliwość rozważania, czy w sprawach samowoli budowlanych występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie występują przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a., co powoduje bezprzedmiotowość postępowania i skutkuje jego umorzeniem. W swojej decyzji organ I instancji nie odniósł się natomiast do możliwości uchylenia decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a. W odwołaniu od decyzji umarzającej postępowanie skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, argumentując, iż organ nie odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie art. 154 k.p.a., a błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 155 k.p.a., który ich zdaniem w sprawie nie ma zastosowania. Zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nie informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, skarżący podnieśli, iż organ nie poinformował ich o treści art. 145 a § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nie zachowania przez nich terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący zakwestionowali również zasadność nałożenia na nich w toku postępowania, zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu, szeregu obowiązków, w tym uzyskania zgody sąsiada, po raz kolejny wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego potraktował ich zbyt restrykcyjne oraz nie rozważył wyczerpująco ich interesu prawnego, jako strony postępowania, tym bardziej, że dopełnili tych wszystkich obowiązków, które zostały na nich przez ten organ nałożone, a które mają umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w części przywołania podstawy prawnej umorzenia postępowania oraz sentencji, odmawiając skarżącym na podstawie art. 104 oraz 155 k.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], utrzymując ją w mocy w pozostałej części, tj. uzasadnienia dot. braku podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż stwierdzenie braku wskazanych przesłanek do uchylenia decyzji w oparciu o ten przepis nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, lecz powoduje konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji, poprzez uwzględnienie wniosku lub odmówienie przyznania uprawnienia. W sprawie występuje bowiem decyzja administracyjna będąca przedmiotem postępowania, a prawo procesowe jakim jest kodeks postępowania administracyjnego, w art. 155 reguluje tryb postępowania określając przesłanki jego zastosowania. W sytuacji, gdy organ I instancji uznał, że żądanie strony jest bezzasadne, winien był wydać decyzję odmawiającą uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 155 k.p.a., organ II instancji podzielił argumentację skarżących, iż zasadny jest ich zarzut nie rozpatrzenia sprawy w trybie art. 154 k.p.a, zgodnie z ich wnioskiem, co powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 154 § 1 k.p.a., wskazując na błędną interpretację stanu prawnego bowiem jako strona postępowania nie nabyli prawa w wyniku wydania decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę części przedmiotowego budynku, stąd w sprawie nie miał zastosowania art. 155 k.p.a., lecz powołany przepis art. 154 k.p.a., nadto naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy. Podnosząc ten ostatni zarzut, skarżący wskazali na te działania organu, którymi nałożono na nich szereg obowiązków, kwestionując zasadność uzyskania zgody sąsiada na postawienie obiektu przy granicy jego działki, co doprowadziło do nie uzyskania przez nich pozwolenia na użytkowanie spornej części budynku, a nadto nie ustalenie czy i kiedy oraz jakiego rodzaju roboty budowlane wykonane zostały wykonane w związku z powstaniem przedmiotowego obiektu. W piśmie procesowym złożonym do akt sprawy na rozprawie w dniu 03 marca 2004 r. skarżąca J.D. dodatkowo zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie zapewnienie stronie postępowania – Panu W., którego zgody na usytuowanie obiektu na działce organ ten zażądał, czynnego udziału w sprawie. Zdaniem skarżącej brak sprzeciwu ze strony tej osoby oznacza, że wyraziła ona zgodę na usytuowanie obiektu przy granicy jego działki. Zdaniem skarżącej okoliczności tej organ administracji nie uwzględnił, rozpatrując wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji wydana została z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparte zostało na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Wynik tej oceny może być dwojaki, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję lub stwierdzając, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia zakresie, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, względnie uchylić decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał dwa rozstrzygnięcia; po pierwsze uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej umorzenia postępowania oraz sentencji, orzekając w miejsce umorzenia postępowania odmowę uchylenia wskazanej decyzji rozbiórkowej, po drugie - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części, a więc co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia merytorycznego przyczyn nie uchylenia ostatecznej decyzji organu I instancji w oparciu o art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyposażony jest w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy uzależnione jest od wyników przeprowadzonej oceny całokształtu sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Jeżeli organ działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w myśl art. 136 k.p.a, to ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i ponownie rozstrzygnąć sprawę między innymi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów prawa procesowego. W niniejszej sprawie organ II instancji dokonał takiej kontroli i uznał, iż organ I instancji błędnie przyjął, iż przywołane przesłanki zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. (brak zgody strony – sąsiada skarżących, interesu społecznego oraz słusznego interesu strony) powodują bezprzedmiotowość postępowania i w konsekwencji konieczność jego umorzenia. Natomiast organ odwoławczy uznał, że należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od stwierdzenia braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, co wymaga wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie uwzględnienia żądania strony lub wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji pierwotnej. Stąd organ II instancji słusznie uchylił w tej części zaskarżoną decyzję organu I instancji i rozstrzygnął sprawę co do meritum, w granicach uprawnienia przysługującego mu na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, iż w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania co spowodowało jego umorzenie, lecz wystąpiły przesłanki uzasadniające merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżących poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują przepisy art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. Z treści tych przepisów wynika, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest w sytuacji, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a w przypadku art. 155 dodatkowo, gdy wyrazi na to zgodę strona, która na mocy decyzji ostatecznej nabyła prawo. Z omawianych przepisów wynika również, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Z powyższych uwag wynika więc, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z uwzględnieniem wskazanych w tych przepisach przesłanek. Z tych względów zarówno w postępowaniach, które zakończone zostały wydaniem zaskarżonych decyzji, jak i w niniejszym postępowaniu sądowym, nie może zostać przeprowadzona ocena decyzji ostatecznej, o której uchylenie skarżący wystąpili. Niewątpliwie wniosek skarżących o uchylenie ostatecznej decyzji rozbiórkowej wskazywał na dwa przepisy, art. 154 oraz 155 k.p.a. i w takim zakresie wymaga on rozpatrzenia przez organ I instancji, co słusznie zauważył w swojej decyzji organ II instancji. Ponieważ zaskarżone decyzje rozstrzygają jedynie w zakresie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a., wyłącznie w takim zakresie sąd może dokonać oceny, czy odmawiając jej uchylenia, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego. Należy przy tym wyjaśnić, iż zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć sprawy indywidualnej na niekorzyść odwołującej się strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Mając na uwadze powyższy przepis organ II instancji nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć możliwości uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., bowiem przy braku rozstrzygnięcia tej kwestii w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie tej sprawy na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności orzekania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozważając możliwość uchylenia decyzji w niniejszej sprawie w oparciu o ten przepis organy obu instancji zbadały wszystkie trzy przesłanki w nim wskazane. Ustalenia w tym zakresie zawarte zostały w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które w tej części decyzją organu odwoławczego utrzymane zostało w mocy. Nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania administracyjnego o zmianę decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu był, oprócz inwestorów, właściciel sąsiedniej nieruchomości. Miał on bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej pobudowania obiektu w granicy działki. W doktrynie prawniczej powszechnie określa się, że przez prawa nabyte należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy zarówno w tym wypadku, gdy na stronie nie ciąży żaden obowiązek, jak również wtedy, gdy na stronie spoczywa obowiązek w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według norm wyższych, jak i że strona posiada prawo do pewnych świadczeń, wykonywania określonej działalności lub używania określonej rzeczy. Tak też i "nabycie prawa" jest rozumiane w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 1986 r. SA/Wr 166/86 ONSA 1986/1 poz. 31 czy uchwała Sądu Najwyższego z 9 grudnia 1986 r. III AZP 13/86 OSNCP 1987/9 poz.128). Uchylenie pierwotnej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wymaga, zgodnie z art. 155 k.p.a., zgody wszystkich stron postępowania, w tym właściciela nieruchomości, w granicy której przedmiotowy obiekt został pobudowany. Zgody tej której skarżący nie uzyskali, tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca uchylenie decyzji w oparciu o ten przepis, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji pierwotnej. Z tych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W opisanej sytuacji, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i dlatego orzekł o jej oddaleniu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271, zm. Dz.U. 2003 Nr 228 poz. 2261). /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J.Szaniecka /-/M. Dybowski K.B.