II SA/Po 36/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala sprzeciw Sprzeciw skierowany do sądu administracyjnego został przez W. K. złożony w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. W. K. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. – F. G. o skierowanie do Zespołu Zespół Dziennych Domów Pomocy, Filia nr [...] przy ul. [...] w P. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej "Prezydentem"; w ramach szeroko rozumianego podległego urzędu mu funkcjonuje Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie), działając na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej "u.p.s.") nie przyznał W. K. pomocy w formie skierowania do Dziennego Domu Pomocy Społecznej (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji skarżący się odwołał (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 163 i art. 104, art. 108 oraz art. 132 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 51 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2018 r., [...] N. rozstrzygnięciu nadał także rygor natychmiastowej wykonalności (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Od powyższej decyzji autokontrolnej odwołał się W. K. (k. 1 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi (k. 33-35 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja objęta odwołaniem została wydana w ramach tzw. samokontroli. Prezydent w tym trybie uchylił bowiem swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2018 r., którą W. K. zakwestionował w trybie odwoławczym. Kolegium zwróciło jednak uwagę na ograniczone prawem kompetencje organu administracji do wzruszania własnych decyzji administracyjnych. Te mogą wynikać z art. 154, 155, 162 § 2, czy art. 163 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s., a w przypadku złożenia przez stronę odwołania – z art. 132 K.p.a. Organ odwoławczy uwypuklił dalej, że w realiach sprawy Prezydent działał w trybie autokontroli z art. 132 K.p.a., to jest jego rozstrzygnięcie było skutkiem wniesienia przez W. K. odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Kolegium podkreśliło, że w takim przypadku należy brać pod uwagę wymogi z art. 132 K.p.a., który pozwala uwzględnić żądanie strony zawarte w odwołaniu, ale w całości, co oznacza działanie na korzyść strony. Wskazując na powyższe, biorąc pod uwagę treść pism składanych przez W. K. w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium uznało, że Prezydent naruszył art. 132 K.p.a., a także przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z tego powodu zdecydowało o uchyleniu decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprzeciwie od decyzji Kolegium W. K. podkreślił, że postępowanie [dotyczące skierowania do domu pomocy] jest prowadzone przez organy przewlekle. Podkreślił też, że mimo składanych wielu pism nie otrzymał na nie żadnej odpowiedzi. Dotyczy to również rozstrzygnięcia Kolegium. Zdaniem W. K. w kwestionowanej decyzji przedstawiono tylko fragmenty ustaw i innych regulacji prawnych. Skarżący niezależnie zaznaczył, że po wydaniu przez Kolegium rozstrzygnięcia problematyczne okazało się uzyskanie dostępu do akt sprawy – i to zarówno w organie organ drugiej jak i pierwszej instancji. Końcowo stwierdził, iż liczy na to, że z aktami sprawy będzie mógł zapoznać się w siedzibie Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Kolegium w okolicznościach sprawy zobligowane było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku uwag dotyczących charakteru sprawy. Sąd zapoznając się z aktami dostrzegł, że rzeczywiście W. K. zmuszony jest oczekiwać na ostateczne merytoryczne załatwienie jej sprawy stosunkowo długi okres czasu. Z tej przyczyny Sąd przyjmuje jako zrozumiałe niezadowolenie skarżącego, który oczekiwał od Kolegium definitywnego załatwienia sprawy i zapewne nie chciał, aby sprawa ta była przekazywana organowi pierwszej instancji. Sąd zwraca jednak uwagę skarżącemu, że sposób działania Kolegium jest podyktowany obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przesłanki z cytowanego przepisu zaistniały. W tym miejscu Sąd zaznacza, że objęta sprzeciwem w niniejszej sprawie decyzja Kolegium (z dnia [...] listopada 2018 r., [...] ) dotyczyła badania w trybie odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydenta (z dnia 10 kwietnia 2018 r., [...]), która zawierała rozstrzygnięcie w praktyce stosunkowo rzadkie. Otóż Prezydent działał w sprawie w trybie autokontroli – to jest jego intencją było uznanie wcześniejszego odwołania W. K. i uchylenie poprzedniej własnej decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] (o nie przyznaniu odwołującemu się pomocy w formie skierowania do Dziennego Domu Pomocy Społecznej). Skarżący odwołał się od autokontrolnej decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], a Kolegium decyzję tą uchyliło przekazując sprawę Prezydentowi. Sąd zgadza się z Kolegium, że opisana wyżej decyzja autokontrolna z dnia [...] kwietnia 2018 r. wymagała wyeliminowania z obrotu. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent działał w trybie określonym w art. 132 § 1 K.p.a. Przepis ten pozwala organowi pierwszej instancji uwzględnić samodzielnie odwołanie niezadowolonej strony, jeżeli uzna je za zasadne. Prezydent popełnił jednak błąd ograniczając swe rozstrzygnięcie autokontrolne tylko do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] W końcowym rozrachunku oznacza to bowiem, że sprawa nadal pozostała otwarta, co nie może być uznane za uwzględnienie odwołania w całości. W piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie przyjmuje się, że organ, który podejmuje się weryfikacji własnej decyzji powinien sprawę załatwić w sposób pełny – to jest nie tylko uchylić własne rozstrzygnięcie, ale w to miejsce wydać decyzję taką, o którą wnioskuje osoba odwołująca się. Może być to decyzja merytoryczna, ale także umarzająca postępowanie, jeżeli taka jest wola odwołującego (zob.: A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el., Lex Omega, komentarz do art. 132, pkt 10 oraz przywołany przezeń wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., I OSK 2521/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odnotował, że W. K. w piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r., bezpośrednio poprzedzającym pierwsze odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] (zob. k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) poinformował, że nie zdawał sobie sprawy z uwarunkowań organizacyjnych i wymogów dotyczących przedmiotu postępowania, czyli umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nadmienił, że podjął ostatecznie "decyzję o rezygnacji". W samym odwołaniu (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w pierwszym zdaniu i w punkcie 1 osnowy ponownie wyjaśnił, że "rezygnuje" – co jak można mniemać z całości wypowiedzi – odnosi się do żądania skierowania do Dziennego Domu Pomocy Społecznej. Skarżący wyraźnie przy tym zaznaczył, że kwestionuje decyzję odmowną jedynie z obawy [której nie umiał zweryfikować osobiście], czy istnienie w obrocie decyzji o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej nie wykluczy możliwości ubiegania się o tego rodzaju świadczenie na przyszłość. Podsumowując Sąd wskazuje, że Prezydent wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] dopuścił się naruszenia przepisowi przyznającemu mu uprawnienie autokontrolne (art. 132 § 1 K.p.a.). Nie mógł bowiem tylko uchylić własnej decyzji z dnia 7 marca 2018 r., [...], ale obowiązany był jednocześnie załatwić sprawę zgodnie z żądaniem odwołania. Sąd sygnalizuje tylko w tym miejscu (podkreślając, że rozstrzygnięcie należy do organu), że wydaje się, iż "załatwienie to" najpewniej w niniejszej sprawie będzie mogło się wyrazić uchyleniu decyzji z dnia 7 marca 2018 r. i w to miejsce umorzeniu postępowania z wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Należy bowiem odnotować, że już z pism na k. 6 i 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynika, że W. K. na etapie postępowania odwoławczego wycofał ("zrezygnował") z ubiegania się takie skierowanie. Wracając więc do oceny obecnie kontrolowanej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Sąd jeszcze raz podkreśla, że wydanie tej decyzji było usprawiedliwione i konieczne, gdyż Prezydent w swym rozstrzygnięciu z dnia 10 kwietnia 2018 r. dopuścił się istotnego uchybienia proceduralnego (naruszenia art. 132 § 1 K.p.a.), a to wymagało przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium. Końcowo Sąd, zważając, aby uniknąć wątpliwości, które mogą się ujawnić na dalszym etapie postępowania i prowadzić do niepotrzebnego przedłużenia postępowania, wyjaśnia organowi, że zaaprobowana niniejszym wyrokiem decyzja z dnia [...] listopada 2018 r., [...] powoduje, iż akta powinny zostać zwrócone Prezydentowi. Dla tego ostatniego organu z kolei od momentu otrzymania akt otworzy się na nowo nieprzekraczalny siedmiodniowy termin, w którym będzie mógł on ewentualnie wydać decyzję autokontrolną. Jeżeli się na to nie zdecyduje, powinien zgodnie z art. 133 K.p.a. wysłać do Kolegium akta wraz z odwołaniem W. K. od decyzji z dnia [...] marca 2018 r., [...] Przedstawione rozwiązanie Sąd przyjął w oparciu o funkcjonalną wykładnię art. 132 § 1 w zw. z art. 133 K.p.a. Końcowo wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (decyzji uchylającej). Dodatkowo, w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw. /-/ J. Szuma