II SA/Po 360/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 września 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia (...) Nr (...) II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...), Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z działki o nr ewid. (...) położonej w miejscowości U., z uwagi na istniejące połączenie komunikacyjne z drogą nr (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że do organu wpłynął w dniu (...) lipca 2010 r. wniosek Burmistrza O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z działki o nr ewid. (...) położonej w miejscowości U. na drogę wojewódzką nr (...). Z uwagi na fakt, iż w świetle § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) na drodze klasy G, którą jest droga wojewódzka nr (...), należy ograniczać liczbę oraz częstość zjazdów, niemożliwe stało się pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z działki nr (...), która ma już zapewnioną pełną dostępność komunikacyjną przez istniejący zjazd. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. K. – właściciel działki nr (...) – argumentując, że powołany przez organ I instancji przepis rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie precyzuje w sposób jednoznaczny ilości i zagęszczenia zjazdów, zaś budowa dodatkowego zjazdu upłynni ruch poprzez sprawniejsze wjeżdżanie i zjeżdżanie z drogi (...) na działkę nr (...) pojazdami rolniczymi i ciężarowymi. Dodatkowo podniesiono, że większość działek siedliskowych znajdujących się w okolicy działki nr (...) jest skomunikowane z drogą nr (...) więcej niż jednym zjazdem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) lutego 2011 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania a następnie przytoczono treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulującym kwestię wydania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ wskazał, że w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowani przestrzennego terenu przyległego do pasa drogowego należy uzgodnić z zarządcą drogi w zakresie możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kwestia powyższa jest szczegółowo uregulowana w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania. Zdaniem organu II instancji dokonując uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zarządca drogi winien kierować się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co też było podstawowym przedmiotem rozważań Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz mieć na względzie działania prewencyjne. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że organ I instancji powołując się na konkretne powody odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w sposób wyczerpujący i przekonywujący wskazał dlaczego w świetle obowiązujących przepisów nie możne on wyrazić zgody na zjazd z działki nr (...). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. zarzucając jej naruszenie art. 7 oraz 77 § 2 kpa jak i naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego wadliwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący wskazał, że organy w sposób wadliwy uznały, iż obecnie istniejący zjazd jest wystarczający dla zapewnienia obsługi komunikacyjnego nieruchomości oraz czy zapewnia bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Skarżący wskazał również, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 29 ustawy o drogach publicznych regulujący kwestię związane z budową zjazdu z drogi, nie zaś art. 35 regulujący kwestie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wadliwego prowadzenia postępowania na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, organ wskazał, iż to organ prowadzący postępowanie "główne" w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczął i wskazał tryb prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich odmawiającego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z działki o nr ewid. (...) położonej w miejscowości Uścikowo, z uwagi na istniejące połączenie komunikacyjne z drogą nr (...). W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który wskazuje, że ich realizacja zjazdu lub też jego przebudowa przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi jest możliwa po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na ich lokalizację. Równocześnie art. 35 ust. 3 powyższej ustawy wskazuje, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Omawiana ustawa reguluje więc dwie odrębne instytucje: wydania zgody przez zarządcę drogi na budowę zjazdu z drogi publicznej lub też jego przebudowy (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w zakresie możliwości jej włączenia do drogi ruchu drogowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, LEX 510736, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wskazane w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji. W konsekwencji wskazać należy, że realizacja planowanej inwestycji nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lecz uzyskania, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na ich lokalizację. Za wadliwe uznać należało więc prowadzone przed Zarządem Dróg Wojewódzkich w Poznaniu postępowanie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z działki o nr ewid. (...) położonej w miejscowości U. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą ją postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich w z dnia (...) lipca 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do rozważenie zasadności dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.