II SA/Po 361/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi H. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu; 1. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Kamieńska /-/ M.Kosewska /-/ J.Szaniecka Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Wójt Gminy - po rozpatrzeniu wniosku S. i A. M. z dnia [...] roku – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ch., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – obręb Ch. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że dokonana analiza wykazała, iż przedmiotowa działka zlokalizowana przy drodze o nr geodezyjnym dz. [...] (obręb Ch.) położona jest w strefie terenów rolnych i leśnych, niezabudowanych obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi na działkach zlokalizowanych po północnej stronie tej drogi. Ponadto wnioskowany teren i jego otoczenie nie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, zarówno w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w ustaleniach obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.", w którym to niniejszy obszar objęty jest ustaleniami funkcji leśnej oraz rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W konsekwencji organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie kontynuacji funkcji, linii zabudowy istniejących budynków w obszarze analizowanym. W ocenie Wójta wnioskowana inwestycja nie spełnia również wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu do drogi publicznej o parametrach pozwalających na obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inwestycja zlokalizowana jest bowiem przy drogach gminnych o nr geodezyjnym dz. [...] i [...] (obręb Ch.) o szerokości pasa drogowego ok. 3,0 m, który nie jest przystosowany do obsługi wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę, że projektowana inwestycja nie realizuje także wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zgodności projektowanej zabudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odwołaniu od decyzji wnioskodawcy podnieśli, że dowiedzieli się w Ministerstwie Infrastruktury, iż rozporządzenie z dnia 12.04.2002 roku, na które powołuje się w swojej decyzji organ I instancji, dotyczy dróg nowo powstających, a stare pozostają przy swoich szerokościach. Poszerzać takie drogi może gmina w swoim zakresie i nie powinno się w ten sposób utrudniać inwestorom. Powołując treść art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołujący zwrócił uwagę, że od momentu wejścia w życie niniejszej ustawy wydano decyzje o warunkach zabudowy dla gruntów usytuowanych przy drogach, które w chwili obecnej w interpretacji Gminy O. nie spełniając warunków określonych dla drogi gminnej, a wcześniej spełniały, pomimo, że przepisy prawne nie uległy zmianie. W piśmie z dnia [...] listopada 2007 roku przesłanym wraz z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , Wójt Gminy wskazał, że odwołanie zostało złożone w Urzędzie Gminy po terminie (k. [...] akt adm.). Powyższe pismo zostało doręczone S. i A. M w dniu [...] listopada 2007 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. [...] akt adm.). W dniu 21 listopada 2007 roku S. M. złożyła osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdziła, że była w Urzędzie Gminy w dniu 12 listopada 2007 roku, ale nie było w tym dniu Wójta i dlatego złożyła odwołanie w dniu 13 listopada. Dodała ponadto, że ze względu na chorobę męża, nie mogła wcześniej złożyć odwołania. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpoznaniu odwołania S.M.– utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy wykazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym teren przy drodze gminnej o nr ewidencyjnym [...], brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Nie ma zatem możliwości ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów określonych w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 roku. Ponadto Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że istniejąca droga gminna o szerokości pasa drogowego ok. 3 m nie jest przystosowana do obsługi zabudowy mieszkaniowej. Zatem wydanie decyzji w niniejsze sprawie byłoby sprzeczne również z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i A. małżonkowie M. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono nieuwzględnienie istotnego materiału dowodowego, w tym błędną ocenę warunków wynikających z obowiązujących przepisów dotyczących możliwości zabudowy działki nr [...]. Obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 5 który błędnie zinterpretowano, nie uwzględnienie prowadzonej aktualnie budowy domu jednorodzinnego na sąsiedniej działce – [...], według której można bez problemów określić parametry zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy powołały się w swoich uzasadnieniach na zabudowę działki [...], nie biorąc pod uwagę faktu zabudowy działki [...] (do skargi załączono zdjęcia tej działki). Zdaniem skarżących również stanowiska organów obu instancji w sprawie dotyczącej komunikacji są dziwne i niejasne. Skarżący podnieśli, że drogi, które graniczą z działkami [...] i [...] są drogami gminnymi i Gmina powinna zapewnić odpowiedni dojazd do działek. Zwrócili uwagę, że w chwili obecnej drogi te mają znacznie większą szerokość niż to wynika z danych ewidencji gruntów, ponieważ właściciele przylegających gruntów chcąc zapewnić odpowiednią komunikację, oddali część gruntu pod drogę. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej w dalszej części k.p.a. - co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. W przedmiotowej sprawie odpis decyzji organu I instancji został doręczony S. i A. M. w dniu 29 października 2007 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. [...] akt adm.). Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 12 listopada 2007 roku. Pomimo prawidłowego pouczenia stron o terminie do wniesienia odwołania, zostało ono wniesione w dniu 13 listopada 2007 roku, a więc dzień po terminie. W odpowiedzi na pismo Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2007 roku, w którym stwierdził, że odwołanie zostało wniesione po terminie, S. M. w dniu 21 listopada 2007 roku złożyła w organie odwoławczym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku odwołująca przyznała, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, gdyż złożyła je nie 12 listopada, ale 13 listopada 2007 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia [...] roku w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pominęło zupełnie fakt wniesienia odwołania po terminie. Pomimo treści art. 59 § 2 k.p.a., zgodnie z którym o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale merytorycznie rozpoznał sprawę. Stwierdzić zatem należy, że wobec treści art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie oraz treści powołanego art. 59 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było upoważnione do rozpoznania spóźnionego odwołania w trybie odwoławczym w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Sąd podziela pogląd wyrażony zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej korzystającej z cechy trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 960), wyrok NSA z dnia 29.01.1996r., sygn. I SA 1843/94, ONSA 1996, z. 4, poz. 191, uchwała NSA z dnia 12.10.1998r., sygn. OPS 11/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 4). Załatwienie w postępowaniu administracyjnym odwołania merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy środek ten został wniesiony po terminie i strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, stanowi rażące naruszenie art. 129 § 2 k.p.a., art. 59 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Kamieńska /-/ M. Kosewska /-/ J. Szaniecka