II SA/Po 361/16

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ (dalej: Dyrektor, organ I instancji) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 9b1, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 782), wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność H. K. w [...] części, R. L. w [...] części, G. W. w [...] części i R. K. w [...] części, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb M., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 5.804 m2. Wywłaszczenie następuje na cel publiczny - budowę zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu im. A. M. (dalej: Uniwersytet), z przedszkolem oraz stołówką, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] października 2011 r., nr [...] W punkcie II ustalił na rzecz H. K., R. L., G. W. i R. K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł. Do pokrycia kosztu odszkodowania zobowiązany jest Uniwersytet jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Odszkodowanie należy wypłacić proporcjonalnie do posiadanych udziałów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania Uniwersytet podjął rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie zawarto w ich wyniku żadnego porozumienia. Współwłaściciele nieruchomości nie zgodzili się na zbycie w drodze umowy. W konsekwencji Dyrektor wszczął z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do tejże nieruchomości. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego T. S. jako biegłego w sprawie i zobowiązano go do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Uniwersytet zakwestionował kwotę odszkodowania określoną w operacie szacunkowym z [...] marca 2015 r. uznając ją za zbyt wysoką i odbiegającą od rynkowych cen działek w tym rejonie. Biegły ustosunkował się do uwag zgłoszonych przez Uniwersytet i wyjaśnił, że w operacie szacunkowym podał wszystkie niezbędne dane nieruchomości wziętych do porównań przewidziane w obowiązujących rzeczoznawców majątkowych przepisach w tym określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uniwersytet jak również współwłaściciele nieruchomości nie zgłosili dalszych zastrzeżeń do dowodów i materiałów zebranych w sprawie. Organ ocenił, że operat jest spójny i logiczny, a określone w nim wartości wiarygodne. Na tej podstawie ustalił, że zobowiązanym do pokrycia kosztów odszkodowania w wysokości [...] zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości jest Uniwersytet jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Uniwersytet wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej punktu II. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że powyższa decyzja, w części odnoszącej się do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, została wydana na podstawie opinii biegłego T. S., sporządzonej w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2015 r. Opinia ta jednak została sporządzona w sposób wadliwy. Uniwersytet wykazywał także sprzeczności w treści operatu. Decyzją z dnia 24 marca 2016 roku [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Dyrektora w zaskarżonej całości - w zakresie jej punktu II - i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w pełnym - co do zasady - zakresie. Oznacza to, że organ nadzoru winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność dokonanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy, jak również ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ nadzoru jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Organ nie jest przy tym związany uzasadnieniem środka zaskarżenia, a winien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zostały podniesione przez skarżącego w tym zakresie zarzuty. Organ odwoławczy podkreślił też, że odwołanie wniesione przez Uniwersytet zostało ograniczone tylko do części skarżonej decyzji – dotyczącej ustalonego przez Dyrektora odszkodowania. Wojewoda – zważając na zasadę skargowości – dokonał oceny kontestowanego rozstrzygnięcia w tym tylko zakresie. Wskazał na nierzetelność i wewnętrzną sprzeczność operatu będącego podstawą decyzji Dyrektora i wyznaczył temu organowi sposób postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Skargę na decyzję Wojewody uchylającą decyzję Dyrektora w zaskarżonej całości w zakresie jej punktu II i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji złożył pełnomocnik J. T. – uczestnika postępowania (dalej: Skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który zdaniem skarżącego określa, że obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest ustalenie w sentencji kwoty odszkodowania, a tym samym a contrario, że nie jest możliwy byt prawny takiej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wydanej w trybie przewidzianym przez przepisy rozdziału 4 działu III u.g.n., która pozbawiona byłaby rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, - naruszenie art. 129 ust. 1 u.g.n., który zdaniem skarżącego statuuje zasadę ustalenia odszkodowania w decyzji uwłaszczeniowej, - naruszenie art. 129 ust. 5 u.g.n, który zdaniem skarżącego wprowadza wyjątkowe sytuacje, gdy ustalenie odszkodowania za "wywłaszczenie" następuje w odrębnej decyzji administracyjnej, - naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., który zdaniem skarżącego jest źródłem ex lege obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstającego z chwilą wyrządzenia szkody, czyli orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, a którego realizacja jednocześnie wraz z wywłaszczeniem może nie nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 124 ust.5 pkt 1 i 3 u.g.n., - naruszenie art. 132 ust. 1 u.g.n., który zdaniem skarżącego ustanawia nieprzekraczalny termin do wypłaty odszkodowania liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a który to termin nie zostałby dochowany — mimo nieziszczenia się zawartego w nim zastrzeżenia - o ile by przyjąć, iż wykonanie (skutek) wywłaszczenia następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania od tej części decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, gdyż w obiegu prawnym brak byłoby ostatecznego rozstrzygnięcia co do odszkodowania. - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji z pokrzywdzeniem słusznego interesu obywateli. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja o wywłaszczeniu choć składa się z dwóch elementów w postaci: orzeczenia o wywłaszczeniu oraz ustalenia odszkodowania - to elementy te tworzą integralną całość i żaden z nich nic może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym bez drugiego. Skarżący podnosił także brak norm kompetencyjnych dla właściwego organu do ustalenia odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej oraz to, że organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oddzielnego orzekania w tym przedmiocie. Wskazał też, że Uniwersytet pomimo dokonanego wywłaszczenia nie dokonuje żadnych czynności na sąsiadujących nieruchomościach, gdyż nie pozwala mu na to uchwalony budżet i przeznaczone w nim na ten cel środki. W sytuacji, gdyby decyzja organu I instancji okazała się ostateczna w zakresie wywłaszczenia najemców (właścicieli boksów garażowych), nie otrzymają oni żadnych środków finansowych, a wnioskujący o wywłaszczenie - Uniwersytet nie wykona na przedmiotowej nieruchomości żadnych prac, które zmierzałyby do realizacji określonego w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zadania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji wskazał, że w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, organ nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji Wojewoda nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się być bezzasadną. Na wstępie wskazać należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2016 roku [...] uchylająca decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] GEOPOZ w zaskarżonej całości - w zakresie jej punktu II - i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zagadnieniem prawnym, nad jakim Sąd pochyla się w niniejszej sprawie, jest ustalenie, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji możliwym było wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ tylko w zakresie wyznaczonym przez odwołanie Uniwersytetu, czy też zaskarżenie części decyzji determinowało automatycznie powstanie obowiązku organu II instancji orzeczenia co do całości decyzji. Sąd pragnie wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ II instancji w tak zakreślonym stanie faktycznym rozpoznaje sprawę całościowo, jednakże orzeka tylko w zakresie, w jakim został skonstruowany środek zaskarżenia. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie I OSK 1205/14 odwołanie, wnoszone od decyzji organów pierwszej instancji, o ile zachowuje wymogi formalne, przenosi na szczebel organu drugiej instancji rozpoznanie całości sprawy co do meritum, co wynika z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zatem ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jednak w ramach wynikających z odwołania. Jeżeli bowiem z odwołania wynika, iż jego przedmiotem jest tylko część rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oznacza to, iż w części niezaskarżonej decyzja nabiera waloru ostatecznego rozstrzygnięcia. Tym samym rozpoznanie sprawy w tej części nie zostaje przeniesione do drugiej instancji i nie podlega w niej rozstrzyganiu. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z zasadą skargowości, ustawodawca pozbawił organ odwoławczy możliwości działania z urzędu. Niezbędnym do podjęcia przez ten organ jakichkolwiek czynności jest wyrażenie niezadowolenia z decyzji pierwszoinstancyjnej przez stronę postępowania, co następuje w formie odwołania. Dopiero taka czynność upoważnia organ odwoławczy do podejmowania czynności w sprawie. Innymi słowy, inicjowanie postępowania odwoławczego spoczywa na stronie. Stąd wniosek, że zaskarżenie decyzji w części powoduje uprawnienie organu odwoławczego do rozpoznania całej sprawy, ale rozstrzygnięcia tylko w części wskazanej w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie dodatkowa wątpliwość skarżącego powstała po analizie treści art. 119 ust. 1 pkt 7 .u.g.n. Zgodnie z tym przepisem decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast art. 129 ust 1 u.g.n. stanowi, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Z kolei ust. 5 wskazuje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla budowy sieci przesyłowych, utrzymywania tychże sieci, poszukiwania i wydobywania kopalin będących własnością kopalni a także celem zapobieżenia znacznym szkodom wskutek siły wyższej); 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Treść powyższych przepisów wskazuje, że decyzja o wywłaszczeniu musi zawierać rozstrzygnięcie co do wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. W wyjątkowych – wskazanych w ustawie – sytuacjach, decyzja taka może być pozbawiona części dotyczącej odszkodowania, jednakże w ślad za decyzją wywłaszczeniową organ zobligowany jest wydać kolejną decyzję w przedmiocie odszkodowania. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadnymi z wypadków enumeratywnie wskazanych w art. 129 ust. 5 u.g.n. Jednakże decyzja Dyrektora zawierała rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania. Natomiast wątpliwość co do kształtu decyzji drugoinstancyjnej wynika z pominięcia wyżej wskazanych argumentów. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ II instancji w jakikolwiek sposób zostaje upoważniony do wykroczenia poza zakres swoich kompetencji wynikających zakresu odwołania. Skoro decyzja Dyrektora ma charakter podzielny, to respektując zasadę skargowości uznać należy, że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe. Jednocześnie Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości, by fakt wywłaszczenia nie pociągnął za sobą skutku w postaci odszkodowania. Przedmiotem ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji jest jedynie aspekt dowodowy wysokości tego odszkodowania i tylko w tej części sprawa pozostaje otwarta. Odnosząc się również do argumentacji skarżącego, że budżet Uniwersytetu nie pozwoli na realizację przedsięwzięcia będącego przyczyną wywłaszczenia rzeczonej nieruchomości, Sąd wskazuje, że ocena wskazanej okoliczności znajduje się poza zakresem uprawnień sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.