II SA/Po 364/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; o d d a l a s k a r g ę /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dwukrotnym umorzeniu postępowania, decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364) nałożył na inwestorów bramy wjazdowej do nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] – A.K. oraz D.M. - obowiązek wykonania określonych w decyzji czynności. Inwestorzy zobowiązani zostali do usunięcia wszystkich ostro zakończonych elementów umieszczonych na bramie wjazdowej do powyżej opisanej nieruchomości, a zwłaszcza elementów w kształcie grotów stanowiących zakończenie bramy. Organ I instancji zakreślił termin wykonania powyższych obowiązków na 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W motywach rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestorzy – A.K. oraz D.M. w dniu 11 maja 2005r. dokonali montażu bramy wjazdowej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...]. Brama ma szerokość 2,90 m i wysokość 1,48 m. Zamontowano ją pomiędzy ścianą budynku mieszkalnego przy ul. [...], na której umieszczono część zamka do bramy, a słupkiem posadowionym w granicy z sąsiednią nieruchomością. Organ I instancji przeprowadzając analizę zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, że przy montażu przedmiotowej bramy doszło do naruszenia §41 ust. 2 cytowanego rozporządzenia poprzez umieszczenie na bramie o wysokości 1,48 m ostro zakończonych elementów ozdobnych. Nie naruszono pozostałych przepisów rozporządzenia dotyczących ogrodzeń. W toku postępowania administracyjnego współwłaścicielki powyżej opisanej nieruchomości – B.K. i J.W. - wielokrotnie kwestionowały fakt montażu części zamka bramy do ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego przy ul. [...], wskazując, że brama powinna być montowana do odrębnego słupka, poza ocieploną ścianą budynku. Podnosiły, że brama została zamontowana zbyt nisko, co ich zdaniem powoduje skruszenie części betonowego chodnika. Organ I instancji uznał, że wykonany przez inwestorów montaż bramy, poprzez umieszczenie zamka do bramy na ścianie budynku jest prawidłowym sposobem wykonania takiej inwestycji. Tak samo właściwe jest umieszczenie bramy na odrębnym słupku, który nie naruszałby ocieplenia budynku, jak tego domagały się B.K. i J.W. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie, że właściwy jest tylko drugi wariant montażu bramy. Żaden obowiązujący przepis prawa budowlanego nie zobowiązuje inwestora do wykonania montażu bramy wjazdowej na odrębnym słupku. Organ nadzoru budowlanego I instancji nie dopatrzył się innych nieprawidłowości dotyczących montażu bramy, w tym co do wysokości na jakiej ją zamontowano. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że bramę umieszczono kilka centymetrów powyżej powierzchni betonowej podjazdu do nieruchomości i brak jest podstaw do nakazania montażu bramy jeszcze wyżej. Wjazd do nieruchomości posiada spadek skierowany do wewnątrz działki, w tym samym też kierunku otwiera się brama. Podjazd jest jednak nierówny i posiada uwypuklenia. Powstałe skucie betonu nie wynika, więc z nieprawidłowości w montażu bramy, lecz jest wynikiem nierównomiernego ukształtowania terenu i wybrzuszenia powstałego wskutek mrozów. Organ I instancji uznał, że przedmiotową sprawę należy rozstrzygać przy zastosowaniu przepisów ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 28 lipca 2005r. Do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Niniejszą sprawę organ I instancji rozstrzygnął w oparciu o treść art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, który ma zastosowanie do przypadków innych niż określone w art. 48 albo 49b prawa budowlanego, a mianowicie do zakończonych robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, wbrew przepisowi art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Zastosować, więc należało przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego. Montaż bramy wjazdowej wymagał, bowiem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż stanowi ona frontowe ogrodzenie nieruchomości usytuowane od strony ulicy. Brama nie jest przy tym "obiektem budowlanym" zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 i 9 prawa budowlanego, a "urządzeniem budowlanym" związanym z takim obiektem. Nie powstała też w wyniku "budowy", a realizacji "robót budowlanych", tj. montażu. W niniejszej sprawie organ nadzoru I instancji uznał, że bramę wjazdową do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie umieszczonych na wysokości mniejszej niż 1,80 m ostro zakończonych elementów. W tym celu, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów odpowiednie nakazy i obowiązki. Organ I instancji podkreślił, że kwestia braku zgody części współwłaścicieli na montaż bramy wjazdowej jest obojętna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego nie jest wymagane legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyżej decyzji złożyła B.K. domagając się usunięcia zamontowanego na ścianie budynku przymyku - zamknięcia bramy i umieszczenia go na samodzielnym słupku, niezwiązanym z ocieploną ścianą. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy oraz argumentację prawną wskazaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przychylając się do stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wykonanie ogrodzenia od strony drogi publicznej wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali należało doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem i to na podstawie art. 51 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2005r. Zebrany materiał dowodowy potwierdził, że przedmiotowa brama zawierała niedozwolone ostro zakończone elementy na wysokości niższej niż 1,80 m, więc na inwestorów należało nałożyć odpowiednie obowiązki. Organ nadzoru II instancji potwierdził, że prawo budowlane nie reguluje sposobu montażu bramy. Zdaniem organu można ją zamontować na ścianie sąsiedniego budynku lub na oddzielnym słupku, brak jest też przepisu, który zobowiązywałby do montażu bramy na dwóch oddzielnych słupkach. Inwestorzy zamontowali zamek bramy na ścianie budynku przy ul. [...] tak jak w przypadku poprzedniej bramy. Organ nadzoru budowlanego II instancji wskazał przy tym, że podnoszone przez odwołującą się kwestie naruszenia przez inwestorów własności nieruchomości znajdują się poza regulacją prawa administracyjnego. Właściwym do orzekania w tej materii jest sąd powszechny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B.K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez przyjęcie, iż zastosowania nie ma przepis art. 49b prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej organ winien także ustosunkować się do stanu własnościowego nieruchomości oraz do stanu technicznego i sposobu zamontowania bramy, tym bardziej, iż montaż bramy uszkodził istniejące ocieplenie budynku. Skarżąca powołała się w tym względzie na opinię inżyniera J.G. (k. 152 akt administracyjnych). Skarżąca podniosła, że organ administracji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej oraz nie powołał biegłych celem oceny prawidłowości zamontowania bramy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania przed Sądem skarżąca podniosła, że brama została zamontowana wadliwie oraz że jest niefunkcjonalna. Zarzuty skargi poparła uczestniczka postępowania J. W. Inwestorzy D.M. i A.K. wnieśli o oddalenie skargi podnosząc, że do ściany budynku zamontowano na dwie śruby jedynie zamek bramy. Uczestnicy ci zaznaczyli, że inż. J.G., który nadzorował inne prace budowlane, w identyczny sposób - przy pomocy takich samych śrub - zamontował na owej ścianie rynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga B.K. nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie przyjęły organy administracji, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte w dniu 22 czerwca 2005r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie powyższej zmiany (art. 7 cytowanej ustawy). Nie budzi również wątpliwości, że inwestycja polegająca na montażu nowej bramy ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, czego inwestorzy nie dokonali (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016). Zasadne było więc przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o treść art. 51 prawa budowlanego. Prawidłowo przyjęły organy administracji, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do kategorii objętych treścią art. 48 i art. 49b prawa budowlanego. Regulacja tych przepisów dotyczy bowiem "obiektów budowlanych", a przedmiotowa brama takim obiektem nie jest (art. 3 pkt 1 prawa budowlanego). Zalicza się ją bowiem zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 prawa budowlanego do "urządzeń budowlanych". Przepis ten definiuje "urządzenia budowlane", jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przepisy art. 48 i art. 49b prawa budowlanego dotyczące budowy "obiektu budowlanego" lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez ten organ, nie mają więc zastosowania w niniejszej sprawie. Chybiony jest argument skarżącej, że skoro organy administracji posługują się pojęciem "inwestorzy" to przedmiotową sprawę należy rozstrzygać w oparciu o treść art. 48 i 49b prawa budowlanego. Pojęcie to, w sposób ogólny i niezdefiniowany przez prawo budowlane, opisuje podmioty prowadzące inwestycje podlegające regulacjom prawa budowlanego. Normy prawa budowlanego nie zawierają też przepisu, który nakazywałby w stosunku do inwestora stosować zawsze art. 48 i art. 49b cytowanej ustawy. Skoro przedmiotowa inwestycja dotyczyła prac innego rodzaju niż objęte treścią art. 48 i art. 49b prawa budowlanego, do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 cytowanej ustawy. Wobec tego organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na montażu bramy można i należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na fakt, że konstrukcja przedmiotowej bramy narusza treść §41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zasadnie organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wszystkich ostro zakończonych elementów bramy, które znajdują się na wysokości mniejszej niż 1,80 m. Przepisy techniczne wskazują, iż ogrodzenia nie mogą stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, więc zabronione jest umieszczanie na nich, na wysokości mniejszej niż 1,8 m ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów. Brak natomiast jakichkolwiek innych przepisów regulujących określony sposób montażu bramy, poza tym, że nie może otwierać się ona za zewnątrz działki (§42 ust. 1 rozporządzenia). Prawidłowo uznały, więc organy administracji, że dozwolony jest montaż bramy w taki sposób, jak tego dokonano w niniejszej sprawie. Poglądu tego nie może podważać oświadczenie inż. J.G. z dnia [...], które mając charakter dokumentu prywatnego, bez podania podstawy prawnej i wskazania naruszenia norm technicznych sugeruje, że brama powinna być zamontowana tylko na słupkach. Nie było, więc podstaw prawnych do przeprowadzania w toku postępowania przed organami administracji dowodu z opinii rzeczoznawcy w kwestii prawidłowości zamontowania bramy, a także do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w tym zakresie, czego domagała się skarżąca (art. 89 §1 i 2 kpa). Podnoszona w toku postępowania administracyjnego kwestia uszkodzeń ściany budynku spowodowanych wywierceniem dziur w celu zamontowania zamka do bramy, jest zagadnieniem z zakresu stosunków właścicielskich, które podlega regulacji prawa cywilnego. Nie ulega też wątpliwości, że zewnętrzna ściana budynku stanowi współwłasność wszystkich właścicieli lokali, a nie jedynie skarżącej (por wyr. Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2006r., I ACa 741/05, Lex 186151). W związku z tym ewentualne spory i roszczenia odszkodowawcze dochodzone mogą być jedynie na drodze sądowej przed sądami powszechnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest, więc właściwy do rozstrzygania zarzutów skarżącej w tym zakresie. W tym miejscu podkreślić należy, że na treść rozstrzygnięcia organu administracji opartego o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie mają wpływu argumenty skarżącej dotyczące stosunków własnościowych na przedmiotowej nieruchomości. Istota powołanego przepisu polega bowiem na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (norm prawa budowlanego), a nie prawa cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora nawet z naruszeniem prawa własności. Pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego a jedynie przed sądem powszechnym (por. wyr. NSA z 13 stycznia 2003r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54). Z drugiej strony przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przewiduje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, co ma prowadzić do przewidzianego przez ustawę celu polegającego na doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, w przeciwieństwie do treści art. 48 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, nie wymaga się w postępowaniu legalizacyjnym z art. 51 cytowanej ustawy wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle okoliczności niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji okazały się zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B. Drzazga